Олег Шахов

Ретроспективный анализ развития государственно-частных партнерств в сфере дорожного строительства

Вестник МГСУ. – 2011. – № 8

THE RETROSPECTIVE ANALYSIS OF DEVELOPMENT OF STATE-PRIVATE PARTNERSHIP IN SPHERE OF ROAD BUILDING

О.Ф. Шахов

O.F. Shahov

Заместитель губернатора Тульской области

В настоящее время, учитывая значение дорожного строительства, а также тот факт, что интересы государства и хозяйствующих субъектов – участников инвестиционно-строительной деятельности имеют разнонаправленные векторы, необходимо более широко использовать концессионные основы развития национальных транспортных систем.

At present, it is necessary to use concession bases of development of national transport systems more widely considering the importance of road building, and also that fact that interests of the state and managing subjects – participants of investment building activity have differently directed vectors.

Экономическая стратегия Правительства Российской Федерации рассматривает транспортную систему России как важнейшую составную часть инфраструктуры, а ее развитие – как одну из приоритетных задач государства. Необходимость устойчивого инновационного развития транспортной индустрии диктуется, прежде всего, принципиальными особенностями глобальных, геополитических, научно-технологических, социально-этнических и иных общецивилизационных изменений, которые происходят в современной России. Переориентация значительной части промышленных и товарных потоков, произошедшая за последние годы, расширение внутренней и международной торговли и стоящая на повестке дня интеграция России в глобальный мировой рынок формируют мощный макроэкономический спрос на развитие транспортных систем, как важнейшего инновационного фактора устойчивого и динамичного роста российской экономики, усиления ее позиций на внутренней и международной арене.

Геополитическое положение России между двумя динамично развивающимися мировыми центрами деловой активности – Европой и Азией – предопределяет ее особую роль в обеспечении евроазиатских связей. В условии глобализации мировой экономики транспорт наряду с финансовой сферой выступает важнейшим рычагом интеграционных процессов.

В ходе рыночных реформ в нашей стране сфера транспортной инфраструктуры в наименьшей степени по сравнению с другими отраслями подверглась приватизации, и задача сегодняшнего дня, – не прибегая к массовой приватизации, обеспечить развитие материально-технической базы важнейших элементов транспортного комплекса, в том числе и путем привлечения частного капитала к финансированию прорывных, жизненно необходимых инновационных проектов и современных, экономически оправданных механизмов и технологий [1].

Мировой и в определенной степени исторически обусловленный отечественный опыт свидетельствует о том, что одним из наиболее эффективных механизмов инновационного развития национальных транспортных систем в условиях рыночной системы хозяйствования является государственно-частное партнерство и не на путях приватизации, а на концессионной основе, путем реализации приоритетных проектов партнерства государства и частного сектора.

При этом под государственно-частным партнерством понимается долгосрочное взаимодействие государственного и частного секторов с целью привлечения дополнительных источников финансирования и управленческого опыта для реализации социально важных проектов, требующих значительных объемов капиталовложений [2].

Проекты государственно-частного партнерства разрабатываются в настоящее время более чем в 60 странах мира. Инициаторами этого движения можно считать Великобританию и Францию, которые датируют первую предоставленную концессию на постройку канала 1554 годом. Это форма сотрудничества получила свое развитие с начала XIX века, и в начале 90-х годов XX века концепция государственно-частного партнерства снова привлекла к себе внимание во всем мире.

В восьмидесятые годы прошлого столетия существенно увеличилось количество партнерских проектов в области транспортного развития и обновления городов, что явилось результатом одинакового для большинства стран переплетения условий и предпосылок. Сюда относятся, в частности, структурная перестройка экономики и вытекающая отсюда необходимость в изменениях территориальной структуры городов и их транспортной и инженерной инфраструктуры при одновременном увеличении потребности в территориях для новых учреждений, производств и торговых помещений, а также потребности в современных учреждениях культуры и отдыха. Вторым по значению фактором стало изменение политико-экономической ориентации большинства правительств развитых стран в направлении экономического либерализма, ставящего целью дерегулирование, приватизацию, раскрепощение сил саморегулирования рынка [3].

Введение Частной Финансовой Инициативы (PFI) в 1990-х годах дало основной толчок к развитию государственно-частных партнерств (хотя и на основе предшествовавших договорных отношений). PFI возникла как результат предыдущих инициатив британского правительства и провозгласила новую стадию развития государственно- частных партнерств, начавшуюся приватизацией и конкурентными тендерами.

Концепция PFI была создана в Великобритании в 1992 г. после отмены в 1989 г. правил, которые раньше жестко ограничивали использование частного капитала для финансирования государственных основных фондов. Суть концепции PFI состояла в привлечении частных инвестиций для строительства крупных государственных объектов. То есть фактически частный бизнес сам осуществлял строительство государственного объекта за счет собственных средств. Компенсация расходов частного инвестора осуществлялась впоследствии либо за счет доходов от эксплуатации, либо за счет платежей из бюджета. Во многих случаях частной финансовой инициативы инвестор привлекается к дальнейшей эксплуатации объекта и организации его деятельности, вплоть до найма персонала. Объектами частной финансовой инициативы могут выступать объекты инфраструктуры (включая автомобильные и железные дороги), школы, больницы и даже тюрьмы.

PFI обязала государство и организации, созданные на договорных отношениях, начать определять риски (страховые суммы), характерные для больших проектов, и пытаться определить, как эти риски можно гарантировать. Это означало, что все задействованные в рисках должны иметь как можно больше ясности и прозрачности в своих делах, что является непременным условием для успешного тесного партнерства.

В Великобритании стоимость объектов частной финансовой инициативы, которая является там основной формой государственно-частного партнерства, в течение последних 10 лет составляет 24 млрд. £. Ежегодно заключается до 80 новых соглашений. По данным британского правительства, такие проекты обеспечивают 17 % экономии для бюджета страны.

В 1990-х годах все большее число стран, как в Европе, так и в остальном мире стали внедрять схемы государственно-частного партнерства, что свидетельствует о повсеместной применимости данной концепции. Главной движущей силой государственно-частного партнерства остается достижение оптимального соответствия между затратами и требуемым эффектом в обеспечении услуг и в связи с необходимостью крупных инвестиций в инфраструктуру в условиях дефицита государственного и местных бюджетов [4].

Европейские страны, внедрившие у себя схемы государственно-частного партнерства: Италия, Германия, Греция, Ирландия, Португалия, Испания и Нидерланды. За пределами Европы проявили интерес к подобному сотрудничеству Австралия, Япония, Канада и ЮАР.

С 2000 г. многие государства создали центральные правительственные агентства для продвижения программ государственно-частного партнерства. Помимо указанных выше стран, такие агентства появились в Аргентине, Бразилии, Чили, Мексике, Новой Зеландии, Южной Корее, Гонконге, Сингапуре и других странах.

Большинство государств Центральной и Восточной Европы, включая Чехию, Венгрию, Польшу, Болгарию, Румынию и Литву, приняли программы государственно- частного партнерства именно в связи с необходимостью значительных инвестиций в коммунальную и транспортную инфраструктуру при строгих бюджетных ограничениях.

Таким образом, обстановка вокруг партнерства сильно изменилась, и государственно-частная деятельность и партнерства стали по-настоящему воплощаться в жизнь.

Практика показала, что государственно-частное партнерство может эффективно использоваться в целях выполнения задач по экономическому развитию территории и, в частности, для реализации проектов, входящих в стратегические планы развития городов (районов) [5].

В значительной степени появление новых теоретических разработок в данной сфере связано именно с успехами такого подхода в практике множества развитых стран. Значительное усиление интереса к проблеме ГЧП в академических кругах произошло в конце 90-х гг XX века.

Изучение теории и практики партнерства государства и частного сектора является одной из важных тем в современной зарубежной научной литературе. В мире ежегодно издаются десятки книг и сотни статей, посвященных этим проблемам.

Общим вопросам теории смешанной экономики и государственного регулирования уделяется достаточное внимание и в современной отечественной научной литературе. Но количество работ, посвященных проблемам хозяйственного партнерства государства и частного сектора как специфического явления смешанной экономики, отражающих современную российскую специфику, можно признать недостаточным. Причина этого во многом объективна – проблематика партнерских отношений государства и частного сектора долгое время не рассматривалась как самостоятельная, оставаясь за рамками основных направлений исследований в соответствующих областях, а в условиях централизованной системы хозяйствования партнерства вообще не были востребованы практикой и, следовательно, не имели перспектив теоретической разработки.

Исследованиям проблем гармонизации и развития механизмов государственно- частного партнерства, концессионной деятельности и привлечения инвестиций в транспортную отрасль посвящены труды Н.А. Асаула, П.А. Бруссера, В.Г.