Конечно, из этого не следовало, что сам Свод законов и составлявшие его акты были верхом совершенства. Многими отмечались их недостатки: порой нормы повторялись в разных томах, в ряде случаев отсутствовала должная систематизация законодательства, наконец, имели место многочисленные пробелы права. Для юристов было несбыточной мечтой вернуться к кодификаторской работе, переделать Свод законов. Изредка в пользу этого подавался голос (так, в 1883 г. эту идею высказывал Э. В. Фриш), однако большинство государственных служащих отбрасывало саму мысль об этой титанической работе.

Русская бюрократическая вселенная возникла в 1830-е гг. вместе со Сводом законом, и чиновничество держалось за него как за основу своего бытия. Они уверовали в безусловную значимость всего того, что могли найти в этом корпусе текстов. Представители русской юридической мысли, среди которых были и видные государственные деятели, жили в правовом «зазеркалье». Его отцом-основателем был М. М. Сперанский. Именно с него, по словам философа и публициста Г. П. Федотова, началась новая Россия: «В XIX веке реформа была проведена так бережно, что дворянство сперва и не заметило ее последствий. Дворянство сохранило все командные посты в новой организации и думало, что система управления не изменилась. В известном смысле, конечно, бюрократия была „инобытием“ дворянства: новой, упорядоченной формой его службы. Но дух системы изменился радикально: ее создатель, Сперанский, стоит на пороге новой, бюрократической России, глубоко отличной от России XVIII века. Пусть Петр составил табель о рангах – только Сперанскому удалось положить табель о рангах в основу политической структуры России… Попович Сперанский положил конец… дворянскому раздолью. Он действительно сумел всю Россию уловить, уложить в тончайшую сеть табели о рангах, дисциплинировал, заставил работать новый правящий класс. Служба уравнивала дворянина с разночинцем. Россия знала мужиков, умиравших членами Государственного совета. Привилегии дворянина сохранились и здесь. Его подъем по четырнадцати классическим ступеням лестницы напоминал иногда взлет балерины; разночинец вползал с упорством и медленностью улитки. Но не дворянин, а разночинец сообщал свой дух системе».

В этом кратком очерке нельзя осветить все стороны жизни российской бюрократии рубежа XIX – начала XX в. Об этом много написано и отечественными, и зарубежными исследователями. Однако несмотря на все это, в общественном сознании продолжают бытовать мифы, уже давно опровергнутые в науке. Так, до сих пор господствуют представления, что Российская империя страдала от многочисленности чиновников, которые будто бы паразитировали на всем прочем населении страны. Такая позиция вполне понятна: и в XIX столетии некоторые видные сановники были уверены в избыточности имевшихся в стране управленцев. Сам Николай I утверждал, что в России чиновников «более, чем требуется для успеха службы»[7].

В действительности это было не так. Россия скорее страдала от дефицита квалифицированных бюрократов. С формальной точки зрения, численность чиновничества на протяжении XIX в. неуклонно росла. В 1763 г. было 5614 чиновников, в 1847 г. – 96 500, в 1857 г. – 122 300, в 1897 г. – 145 200, в 1905 г. – 181 500[8]. При этом очевидно, что абсолютные показатели не позволяют в полной мере оценить ситуацию, учитывая довольно быстрый рост численности подданных российского императора. Удельный вес бюрократии среди всего населения страны не был велик. По подсчетам современных исследователей С. Величенко и Б. Миронова, в 1847 г. 1,42 чиновника приходилось на 1000 подданных Российской империи, в 1857 г. – 1,66 чиновника, в 1897 г. – 1,15, в 1915 г. – 1,3. Однако сами по себе цифры немногое говорят. Они интересны в контексте или в сравнении. Так, в начале XX в. во Франции 7,3 чиновника приходилось на 1000 человек населения страны, в Великобритании этот показатель равнялся 8,2, в Германии – 6,13, в Австро-Венгрии – 5,05. Российская бюрократия уступала в численности европейской, если при анализе количественных параметров исходить из валового национального продукта (ВНП). В начале XX в. во Франции приходилось 8300 чиновников на 1 млрд долларов ВНП, в Великобритании – 6300 чиновников, в Германии – 6400, в Австро-Венгрии – 6300, в России же – 3600. Иными словами, удельный вес бюрократии в России заметно уступал тому, что имело место в ведущих европейских державах. Это было хорошо известно и в конце XIX – начале XX в., что позволило Д. И. Менделееву говорить о «недоуправляемости» империи.

Конечно, любая статистика «обманывает». Чиновничество в России было распределено неравномерно. Как это ни удивительно, больше всего чиновников на душу населения приходилось в Костромской и Вятской губерниях. Видимо, это было связано с необходимостью следить за ссыльнопоселенцами, которых в этих краях было немало. Напротив, меньше всего – в Самаркандской области. Этот показатель в украинских и польских городах уступал тому, что имел место в Центральной России и Закавказье. И наконец, абсолютное большинство чиновников (около 90 %) проживало в городах в стране, где 83 % населения составляли крестьяне. Естественно, максимальная концентрация бюрократии была в столицах, в особенности в Санкт-Петербурге. Такая диспропорция скорее подтверждает точку зрения Менделеева. У раздутого центрального аппарата было явно недостаточно рычагов влияния на положение вещей в провинции.

Ситуация осложнялась еще и тем, что за вторую половину XIX в. Россия сильно и довольно быстро изменилась. В ней усложнились средства коммуникации, появились новые пути передачи информации, сложились новые социальные группы. В начале XX в. подданные российского императора посылали почтовых сообщений в 15 раз больше, чем в 1860-е гг., а число казенных телеграфных сообщений возросло в 54 раза. С одной стороны, это создавало новые механизмы управления страной, с другой – ставило перед властями принципиально новые задачи, с которыми она далеко не всегда справлялась. Неслучайно, что за это же время число дел, поступивших, например, в Министерство юстиции, выросло более чем в 6 раз, что создавало невыносимые трудности российской бюрократии. По мнению современного исследователя Д. Орловского, они были практически неразрешимы. Стремительный рост бумагооборота делал невозможным какой-либо контроль над ним. В итоге форма с неизбежностью подменяла собой содержание.