Идеологической основой политического курса Комуча были его «социалистические» лозунги, которые, как считал Комитет, максимально выражали интересы простых избирателей, и поэтому в законодательной практике следовало обращаться к нормативной базе, созданной Временным правительством и Всероссийским Учредительным Собранием. В частности, принятый Собранием 5 января 1918 г. закон о земле («в первых десяти пунктах», то есть, по сути, целиком) стал основой аграрной политики Комуча. Данный акт в основе походил на большевистский Декрет о земле, так как упразднял любые формы частной собственности на землю и передавал распоряжение ею местным общинам или земельным комитетам. Дальнейшее аграрное законодательство должно было осуществляться на основании «постановлений 2-го и 4-го самарских губернских крестьянских съездов» (приказ № 51 от 25 июня). Право на урожай, полученный на захваченных крестьянами частновладельческих землях, принадлежало «посевщикам» (приказ № 124 от 22 июля).

От «завоеваний революции» Комуч отказываться не собирался, и в знак преемственности с «февралем 1917 года» над зданием правительства в Самаре был поднят красный флаг, а в организуемой Народной армии было запрещено ношение погон и кокард как атрибутов «старого режима». Красные знамена с вышитыми на них надписями – «Власть народу – власть Учредительному Собранию» – отправили на фронт уже через неделю после прихода самарских демократов к власти (приказ № 19 от 14 июня) (14).

Правительство «национализировало» весь автотранспорт, отдельным приказом (№ 28 от 16 июня) запретив «езду на автомобилях частным лицам». Твердые цены на хлеб отменялись, однако нормированное распределение продуктов сохранялось, и специально созданная «продовольственная управа» провозглашалась «государственным органом, ведающим все продовольственное дело, контролирующим, направляющим его, издающим обязательные постановления и инструкции, разрешающие те или иные операции с хлебом». Все частные сделки с продовольствием должен был контролировать т. н. Хлебный Совет – орган, состоявший из восьми человек: трех представителей самарской биржи, трех членов губернского совета кооперативов, а также представителя отдела зернохранилищ местного отделения Госбанка и представителя продовольственной управы (приказ № 53 от 27 июня). Стремление к созданию структур управления, основанных на сотрудничестве администрации и общественных представителей, было отличительной чертой политики Комуча. Приказом № 131 от 15 июля «для правильного решения вопросов, касающихся торговли и промышленности», создавался Совет по торгово-промышленным делам в составе представителей от самарского губернского земства, самарского городского самоуправления, общества инженеров и техников, технического общества, совета профсоюзов, самарского биржевого комитета, кассы безработных, фабричной инспекции, ведомств земледелия и путей сообщения и др. (15).

Особое место в государственном строительстве Комуча занимали структуры общественного самоуправления, «представительной демократии». В выступлении на сессии самарской городской думы, возобновившей свою работу в июне 1918 г., Климушкин заявлял: «В недалеком будущем на органы самоуправления будет возложена широкая государственная работа. Прошло то время, когда эти органы были в загоне, когда они противопоставлялись центральной власти. Органы местного самоуправления должны быть и органами государственной власти». Аналогичная задача провозглашалась в обращении Комуча от 17 августа: «Восстановление самоуправления на территории освобожденной России и скорейшее восстановление их работы в полном объеме представляет одну из важнейших задач текущего момента». Из полномочий городского и земского самоуправлений были изъяты только «административно-охранительные полномочия». Восстанавливались и структуры волостного земства, избранные в 1917 г. Волостные земские управы принимали «все дела» распускаемых волостных советов. Местное самоуправление должно было послужить и основой для возможного создания законосовещательных представительных структур (насколько это было возможно в условиях гражданской войны). Ведомство внутренних дел планировало создание специального департамента местного самоуправления, а также постоянно действующего Совета (Совещания), созданного на основе «представительства от общественных организаций, органов самоуправления и профессиональных корпораций» (т. е. по образцу Государственных Совещаний 1917–1918 гг.). По другому варианту «голос общественного мнения» следовало выражать «на периодических съездах тех же деятелей и приглашаемых ведомств».

Климушкин декларировал и новые принципы «кадровой политики» управления внутренних дел, согласно которым «элементу общественности» должно было отдаваться предпочтение перед «многочисленной корпорацией чиновников царских министерств». Объяснялось это тем, что «равномерно-предопределенный ход государственной машины и всемогущее усмотрение начальства сковывало их волю… делало их неспособными к пониманию запросов общественной жизни, требований широких народных масс». Сохраняя «технический аппарат, создавая его также по типу прежних министерств, мы стремимся внести в него новое содержание», – отмечал глава управления внутренних дел. «Ответственные работники ведомства будут приглашаться из числа лиц, прошедших известную школу общественной работы, люди опыта, общественные деятели, зарекомендовавшие себя в качестве преданных и стойких поборников народоправства. Люди, участвующие в общественной жизни, легче поймут запросы граждан, народа, и сумеют совместить их с требованиями государства» (16).

Помимо земско-городского самоуправления, к сотрудничеству с властью призывались также многочисленные земельные комитеты, продовольственные управы, районные кожевенные комитеты, домовые комитеты и квартальные советы (приказ № 23 от 15 июня). Самарский квартальный совет делал регулярные запросы в Совет управляющих. Земельные комитеты также восстанавливались «на основаниях, предусмотренных постановлением Временного правительства». Губернский земельный комитет восстанавливался самим Комучем, которому «непосредственно подчинялся». Уездные земельные комитеты избирались земскими собраниями, а волостные – создавались при волостных земских управах.

Неизменными оставались фабрично-заводские комитеты, более того, за их «насильственный роспуск» предусматривалась ответственность «по законам военного времени» (приказ № 4 от 8 июня). В принципе, не отрицались даже структуры советской власти, а именно – советы рабочих депутатов. Приказом № 1 Комуч заявил: «Существующие советы распускаются», но при этом оговаривалось, что «порядок новых выборов будет определен рабочей конференцией» (17). Признавая обоснованность ограничений гражданских свобод условиями «военного времени», Комуч, однако, не отказывался от проведения выборов городских органов самоуправления. Об изменившемся отношении к эсерам и их программе свидетельствуют и итоги выборов в городские думы поволжских городов, прошедшие в середине августа. Уже приказом № 11 от 11 июня Комуч предписал самарской городской управе «немедленно приступить к подготовке перевыборов самарской городской думы на основе всеобщего, прямого, равного и тайного голосования», а 28 июня распространил приказ о перевыборах гласных городских дум на «все городские управы» (18). В ходе выборов на городские избирательные участки являлось от 17 до 30 % из числа имеющих право голоса. Сенсацией стало поражение социалистического блока, единого по спискам эсеров и социал-демократов, особенно впечатляющее в тех районах, где еще в ноябре 1917 года те же партии получали большинство голосов (по Средневолжскому региону за эсеров голосовало тогда 57,2 % избирателей). Только в Самаре социалисты получили более 50 % мест, в то время как в Уфе, Симбирске, Оренбурге их списки набирали не многим более 35–40 %. Обозреватели констатировали падение интереса к «социалистическим идеалам». Это еще раз подтверждало, что узкопартийная политика Комуча не вызывала симпатий со стороны поволожского «электората».