Вторая статья, результат дружеского спора с Милтоном Фридманом, называлась «Проблема социальных издержек». Опубликованная в The Journal of Law and Economics, она стала одной из самых цитируемых статей в истории экономики. Эта статья и стала основой для идеи решить экологические проблемы при помощи рынков. Мысли, изложенные в ней, возникли у Коуза в ходе исследования отраслей государственного сектора и регулирования, а также изучения их существенных недостатков. Коуз утверждал, что рынки и системы ценообразования могут стать намного лучшим решением, нежели прямое вмешательство государства и государственный контроль. Чтобы подвести базу под это утверждение, он сосредоточился на внешних эффектах, или, как он их называл, «вредных эффектах» – в данном случае на нежелательном загрязнении, которое является следствием экономической деятельности.

Вопрос внешних эффектов – нежелательных побочных эффектов или последствий – занимает умы экономистов уже долгое время. В начале XX в. экономист Артур Пигу утверждал, что единственный способ решить проблему внешних эффектов, которые не отображаются в цене товара, – вмешательство государства, т. е. введение налога на внешний эффект, своего рода налога на порок. Примером налога Пигу может быть налог в размере доллара на пачку сигарет или налог в размере $5 на галлон бензина. Коуз считал, что Пигу ошибается, слишком верит в мудрость государства и не понимает роли частной собственности.

В примерах Коуза рассматривались правовые аспекты загрязнения, некоторые из которых уходили корнями в средние века. Что произойдет, если домашние кролики, которых выращивал в своем имении средневековый землевладелец, прокопают норы на территорию соседа и станут бесконтрольно размножаться на ней, нанося ему ущерб? Как быть с «вредным воздействием дыма» из-за сжигания угля соседом? Это вопросы права собственности и относительной значимости, которую им придает каждый из соседей. Решать такие вопросы, утверждал Коуз, следует не при помощи регулирования или налога, а при помощи рынка. «Все решения имеют свою цену, – писал Коуз. – Прямое государственное регулирование необязательно будет лучше, чем урегулирование проблемы рынком или фирмой»3.

Коуз никогда не говорил о торговле правами на загрязнение, но эта идея логически вытекает из написанного им. Его идеи подхватили и применили к экологическим проблемам другие. В своей книге «Загрязнение, собственность и цены» (Pollution, Property & Prices), увидевшей свет в 1968 г., канадский экономист Джон Дейлз утверждал, что лучший способ очистить Великие озера – создать «рынок прав на загрязнение». Дейлз изложил свои аргументы в виде текстовых пояснений. Дэвид Монтгомери, работая несколькими годами позже над кандидатской диссертацией в Гарварде, привел аргументы в виде уравнений. Но оба пришли к одному и тому же: разве не будет предпочтительнее, эффективнее и дешевле торговать выбросами как собственностью, или хотя бы квазисобственностью, подобно тому, как мы торгуем валютами, нефтью, ценными бумагами или недвижимостью?4

В конце 1960-х – начале 1970-х гг. экономисты все больше обращались к проблеме загрязнения, которая набирала вес в политической повестке дня. В 1970 г. президент Ричард Никсон создал Агентство по охране окружающей среды, которое, по его словам, должно было вести «войну с загрязнением» в стране. Это ознаменовало наступление эпохи гораздо более жесткого экологического регулирования. Обычно такое регулирование принимало форму административного контроля и управления на микроуровне с детальными стандартами, перечнями функций и требованиями, вплоть до подробных предписаний по использованию технологий и тщательного контроля соблюдения требований, например задания максимально допустимого количества выбросов в час для установки. Этот подход получил название «командно-административная система» по аналогии с командно-административной, неэффективной, централизованно планируемой экономикой Советского Союза.

Но с середины 1970-х гг. в США стали в порядке эксперимента использовать более рыночные подходы, как на федеральном уровне, так и в ряде штатов5.

После президентских выборов 1988 г. всех ждало серьезное испытание. Оно было связано с кислотными дождями. История о кислотных дождях и о том, как с ними боролись, стала центральной для тех, кто сегодня продвигает стратегии решения проблемы изменения климата при помощи рынка.

Кислотный дождь – результат выброса в атмосферу диоксида серы (SO2) угольными электростанциями и его превращения в серную кислоту. Это была серьезная проблема в некоторых районах Европы. Так, в лесном районе Шварцвальд (Германия) кислотными дождями было повреждено, по оценкам, около 50 % деревьев.

Кислотные дожди считались основной проблемой, связанной с загрязнением воздуха, в северо-восточной части США и в восточной части Канады. И это была не та знакомая проблема локального загрязнения, которую можно было решить на местном уровне. Диоксид серы попадал в атмосферу из высоких труб угольных электростанций Среднего Запада и переносился с потоками воздуха в другие штаты и в Канаду, нанося ущерб лесам и подкисляя озера, где гибла рыба, а также вызывая коррозию элементов зданий. К концу президентского срока Рональда Рейгана конгресс рассмотрел более 70 законопроектов по кислотным дождям. Они были разными, но с одной общей чертой – ни один из них так и не стал законом. В Канаде проблема приобрела настолько серьезный характер, что премьер-министр в шутку пригрозил объявить войну США из-за кислотных дождей. Однако во время президентской кампании 1988 г. и Майкл Дукакис, и Джордж Буш-старший клятвенно обещали снизить выбросы диоксида серы6.

Вскоре после победы Буша на выборах Клейланд Бойден Грей, новый советник президента, заговорил о возможности применения рыночного подхода к проблеме кислотных дождей. Грей после ознакомления с отчетом по Проекту-88 был очень заинтересован в использовании рыночных принципов в сфере экологических проблем с целью снижения стоимости контроля соблюдения требований. В годы президентства Рейгана Грей занимался программой отказа от тетраэтилсвинца. Помимо работ экономистов на Грея оказали влияние работы правоведов, изучавших вопрос создания рынков загрязнений7.

Грей создал небольшую команду консультантов. Команда Грея была полна решимости создать низкозатратную рыночную систему, позволяющую энергокомпаниям торговать выбросами. «Четверть затрат, связанных с регулированием, в США приходилась на контроль соблюдения Закона о чистом воздухе, – позже вспоминал Грей. – Лучшим способом снижения затрат для американцев было снижение стоимости контроля соблюдения».

Но как это сделать и как преподнести с точки зрения политики?

Грей был знаком со статьей Фреда Круппа, президента Фонда защиты окружающей среды, в The Wall Street Journal, где тот предлагал решить проблемы с водоснабжением в западной части страны при помощи рыночных механизмов. Теперь он привлек Круппа к обсуждению проблемы кислотных дождей. Грей сказал Круппу, что, если Фонд защиты окружающей среды разработает законопроект, имеющий хорошие шансы на одобрение конгрессом, он представит его президенту.