На практике же отделы в составе волостных управ создавались редко. Обычно аппарат волостного старшины включал заместителя, писаря, мирового судью и начальника волостной полиции. Нередко в волостных управах работали всего по два человека — волостной старшина и его помощник, он же исполнял обязанности секретаря[143]. Что касалось полиции, она часто подчинялась непосредственно немецкой полевой полиции, а волостному старшине — лишь формально, на условиях договоренности[144]. Начальнику волостной полиции подчинялся отряд полицейских, численность которого определялась местными условиями и наличием мобилизационного контингента.

Волостной старшина являлся полным хозяином своей волости, проводя свою работу через старост и начальника полиции. Большую роль в управлении волостью играл и писарь, который нередко «через голову» старшины фактически руководил делами волости.

Что касается контингента волостных старшин, уже цитировавшаяся докладная записка Матвеева и Быстрова сообщает, что «на должность волостного старшины немцы назначают обычно людей, раньше работавших на партийно-советской работе (агрономы, землемеры, районные работники, председатели с/с, учителя) и хорошо знающих свой район... Кроме этих лиц, на должность старшины назначаются люди, репрессированные органами Советской власти, или же открытые враги Советской власти и выходцы из других партий»[145]. Так, согласно донесению политотдела 43-й армии от 30 апреля 1942 г., «на должность старшины Знаменского района Смоленской области был назначен предатель Чикачев К.Ф., бывший главный агроном райзо исполкома, член ВКП(б)»[146]. В Калининском районе на 1 апреля 1942 г. из 138 колхозов 95 находилось в оккупации, из их председателей только 18 эвакуировались и 5 находились в партизанах. Основное же количество председателей исполняло свои прежние обязанности в качестве старост и старшин. Так, старостой стал бывший председатель колхоза «Борьба» С. Харитонов, усердно выполняя все задания немецких властей. Бывший председатель Скворецкого сельсовета, член ВКП(б) Н. Лукин дезертировал из партизанского отряда, сдал оружие немцам и стал старшиной волости. Дезертировал из партизанского отряда и бывший председатель сельсовета Н. Назаров, также став волостным старшиной[147].

В обязанности старост и волостных старшин входили учет населения, земельных площадей, скота, разверстка и сбор налогов, шедших на нужды германской армии, обеспечение порядка в населенных пунктах, сбор оставленного при отступлении РККА оружия[148].

В некоторых волостях до введения института мировых судей волостным старшинам вменялось в обязанность наложение взысканий за совершение проступков, если таковые не преследовались законами германского командования. Так, на территории Брянского и Клинцовского округов старшина имел право наложить штраф до 1000 рублей, приговорить к тюремному заключению или к принудительным работам на срок до 14 дней[149].

Следующей административной единицей был район или уезд, включавший, как правило, 5—6 волостей. Во главе района (уезда) стояла районная (уездная) управа, возглавляемая районным бургомистром, аппарат которого включал заместителя, начальника полиции и заведующих отделами. Должности районных бургомистров в различных местностях назывались по-разному: главы районов, начальники районов, старшины районов. Районному бургомистру подчинялись волостные старшины и бургомистры городов районного подчинения[150]. Структурными подразделениями районных управ были отделы, число и наименования которых в различных районных управах различалось. Так, Красногородская районная управа Калининской области включала 7 отделов: местной промышленности, земельный, транспортный, здравоохранения, народного образования, финансовый, паспортный[151]. Управа соседнего Торопецкого района включала 6 отделов: общий, финансовый, жилищный, хозяйственный, заготовок и сбыта, здравоохранения. Кроме того, в структуру районной управы входило подсобное хозяйство[152]. В зависимости от местных условий в районные управы могли входить и другие отделы, например, общий, лесной, топливный и др.

На должности районных бургомистров и структурных подразделений райуправ обычно назначались лица из местного населения, преимущественно из числа советских и партийных руководителей. Однако при отсутствии или недостатке таковых на руководящие должности в райуправах назначались бывшие рабочие, колхозники. Так, упомянутую Красногородскую райуправу возглавил учитель пения П.И. Горицкий, его первым заместителем стал бывший член ВКП(б) И.В. Сатунин, вторым заместителем — бывший кулак, выселенный советской властью Федотов[153]. Исключение составляли должности начальников полиции, занимали которые в большинстве случаев лица с юридическим образованием, командиры Красной Армии, попавшие в окружение[154]. В некоторых тыловых районах группы армий «Центр» практиковалось создание земств. Так, 33 волости Псковского района Ленинградской области были объединены в земство. Начальником земства был назначен некто Горчанский, земская управа находилась в Пскове, включала следующие отделы: здравоохранения, народного образования, дорожный, ветеринарный, финансовый. Численность населения на территории земства с июня 1941 г. по конец мая 1942 г. увеличилось с 48 996 до 53 196 человек, причиной чему стал приток беженцев из окрестностей Ленинграда[155].

Как и волостные старшины, районные бургомистры имели право во внесудебном порядке накладывать наказания на лиц, совершивших проступки. Так, районные бургомистры Брянского округа могли накладывать штраф до 4000 рублей или определять тюремное заключение на срок до 2 месяцев. Свои решения о наложении взысканий бургомистры районов были обязаны согласовывать с районной комендатурой, а если таковой в районе не было, подавать сведения о взысканиях в окружное управление[156].