Обычно обсуждения разворачивались в департаментах Государственного совета, куда специально назначались некоторые из его членов. До 1899 г. было три департамента: законов, государственной экономии, духовных и гражданских дел. В 1899 г. был создан Департамент промышленности, наук и торговли. Большинство дел было финансовых, а следовательно, вносилось в Департамент государственной экономии. В 1881 г. таких было 989 (то есть 80 % от общего числа). 141 дело было внесено в Департамент законов (12 %). Наконец, в Департамент духовных и гражданских дел попало 99 проектов (8 %).

Обычно заседания департаментов назначались четыре раза в неделю. Часто проводились совместные (соединенные) заседания департаментов. Начинались они в час, заканчивались после шести. Члены Государственного совета заседали в вицмундирах. Их надевали и чиновники Государственной канцелярии. Курить на заседаниях было строго запрещено. Все было чинно и торжественно. За столом сидели лишь члены Государственного совета (исключение делалось только для товарищей министра, которые заменяли своего отсутствовавшего начальника и имели в этом случае право голоса). Даже государственный секретарь и статс-секретарь департамента сидели за особым маленьким столиком, который был приставлен к основному столу. За особый стол усаживались и эксперты, приглашенные для «объяснений». Чаще всего это были директора департаментов того министерства, которое представило законопроект. Это правило коснулось и профессора (а заодно и управляющего Главной палатой мер и весов) Д. И. Менделеева. Он должен был сидеть за особым столом и молчать, пока его мнением не заинтересуется кто-нибудь из членов «звездной палаты». В конце концов ученый не выдержал и решил дать объяснение по поводу одного из положений разработанного им законопроекта – и был осажен одним из членов Совета. Преимущественно экспертам приходилось сидеть молча все заседание: редко их мнением кто-нибудь интересовался. Объяснения по законопроекту обычно давал глава ведомства, далеко не всегда знавший подлинные мотивы разработчика. Тому же оставалось «нетерпеливое и досадливое ерзание по стулу… Случалось при этом, что лицо это вставало, подходило к своему шефу и что-то шептало ему на ухо, но тот обыкновенно лишь нетерпеливо от него отмахивался».

В большинстве случаев в департаментах обсуждали то, что впоследствии, уже в думский период, острословы называли «закончиками» или же «законодательной вермишелью», о которой обычно не дискутировали. Многое зависело от председателей департаментов, через которых приходилось проводить значительное число законопроектов такого рода. Например, заседания Департамента промышленности, наук и торговли шли долго, часто весьма малоэффективно. Во многом это объяснялось тем, что председательствовавший Н. М. Чихачев предпочитал не вмешиваться в ход заседания. Напротив, Д. М. Сольский был властным председателем, пресекавшим любые самостоятельные выступления. Кому-то это могло показаться рациональным, учитывая ничтожное значение большинства законопроектов. Впрочем, «закончики» далеко не всегда были столь ничтожны. К ним относилось и ассигнование денежных средств на ту или иную государственную потребность. Эти вопросы также разрешались с удивительной скоростью. Например, 13 января 1883 г. в Департаменте экономии в течение часа была решена судьба 5,5 млн сверхсметных кредитов, что неприятно поразило государственного секретаря Половцова[13].

Таким образом, председатели департаментов направляли ход обсуждения законопроектов, во многом предопределяя их судьбу. Министрам приходилось с ними договариваться, порой учитывая даже их корыстные устремления. Так, Н. Х. Бунге, подыгрывая председателю Департамента экономии А. А. Абазе, видному сахарозаводчику, выступил за нормирование производства сахара. В ответ он рассчитывал на поддержку Абазы в вопросе о реформе налогообложения. И. А. Вышнеградский часто советовался с Абазой, учитывал интересы банкиров, обслуживавших председателя департамента. За это последний должен был помочь в прохождении нового таможенного тарифа.

И все же было бы ошибочным думать, что министерские инициативы обязательно встречали в департаментах благодушный прием. Напротив, бывшие министры, часто заседавшие в Государственном совете, весьма критично оценивали работу действовавшего правительства. Так, бывший министр финансов С. А. Грейг не жалел своих сил, «разоблачая» деятельность Н. Х. Бунге. Бунге начал критиковать меры, задуманные его преемником, И. А. Вышнеградским, еще тогда, когда тот официально не вступил в должность министра финансов. Между собой сталкивались и действующие министры, как, например, Вышнеградский и министр путей сообщения К. Н. Посьет в марте 1888 г. по вопросу о железнодорожных тарифах, или Победоносцев и государственный контролер Т. И. Филиппов при обсуждении государственной политики в отношении старообрядцев. Таких примеров можно привести довольно много.

Государственный совет самим фактом своего существования символизировал то, что власть в России принадлежала не действующим министрам и даже не государю императору, их назначившему, а прежде всего бюрократической корпорации. Среди ее представителей видное место занимали сановники прежнего царствования, которые не скрывали, что не симпатизируют курсу тех своих коллег, которые теперь были в силе. Причем эти «фрондеры» отстаивали свою точку зрения не вдали от столицы в родных «дворянских гнездах», а в высшем законосовещательном учреждении империи. В силу этого они обретали особое значение, с которым считались и министры.

Казалось бы, именно император назначал членов Государственного совета, а соответственно, определял характер его деятельности. Это правда лишь отчасти. Круг лиц, которые могли войти в состав «звездной палаты», был чрезвычайно ограничен. В него включались бывшие и действующие высокопоставленные государственные служащие, пользовавшиеся авторитетом в бюрократической среде. Их было сравнительно немного. В итоге в большинстве случаев назначались те чиновники, которые не могли не быть назначены. Примечательно, что в конце декабря 1887 г. Половцов признавался царю: «Я, знающий весь персонал петербургского чиновничества, не знаю ни единого человека, которого мог бы назвать кандидатом для назначения членом Государственного совета, а между тем с приближением нового года начинаются ходатайства, искательства, просьбы… Представляется ли необходимым непременно в такое или иное определенное число назначать членов? Не лучше ли назначать людей тогда, когда эти люди найдутся?»