Революционный 1905 год принес новые проблемы, вплоть до таких трудновообразимых, как едва не разразившаяся стачка филеров. Глава петербургской охранки А. В. Герасимов вспоминал: «Когда летом 1905 года один из них был убит на окраине города революционерами, то остальные пытались устроить совещание и выработать требования, чтобы их не заставляли ходить в рабочие предместья, особенно по ночам…»[3].

Положение усугублялось тем, что осенью 1905 г. ЦК Партии социалистов-революционеров — одного из приоритетных объектов внимания политической полиции — сообразуясь с новыми политическими реалиями (Манифест 17 октября, подготовка к созыву Государственной думы), принял решение приостановить террористическую деятельность и распустить Боевую организацию. Вскоре, в связи с установкой I общепартийного съезда (декабрь 1905 — январь 1906) на вооруженное восстание, в преддверии которого вновь возрастало значение террора как фактора дезорганизации власти и агитационного воздействия на массы, БО была восстановлена. Непоследовательный курс руководства ПСР вызвал к жизни множество оппозиционных групп эсеровского толка (в 1906 г. они объединились в Союз эсеров-максималистов), а их несогласие с тактической линией ЦК привело к взрыву терроризма, который приобрёл децентрализованный характер.

Многочисленные местные боевые дружины, группы, отряды и «боевики-одиночки» обрушились на представителей власти, преимущественно среднего и низшего звена. Широкое распространение получили экспроприации казённых, а нередко и частных средств, никогда ранее не применявшиеся в таких масштабах. С января 1905-го по июль 1906 г. было совершено 1951 ограбление по политическим мотивам. 8 июля 1906 г., в день своего назначения председателем Совета министров, П. А. Столыпин с трибуны Государственной думы сообщил, что с октября 1905-го по апрель 1906 г. от руки террористов погибли 288 человек, 388 должностных лиц было ранено, 150 покушений не удались. По статистике Департамента полиции только в 1907 г. «невыясненными лицами» было совершено 3487 терактов[4].

Политическая полиция оказалась в сложной ситуации. Разрозненные действия боевиков было гораздо труднее взять под контроль, чем централизованный партийный террор. Кроме того, наряду со старыми противниками, появилась масса новых организаций, в лояльности которых по отношению к власти нельзя было быть уверенными.

Небывалое расширение сферы наблюдения потребовало нового преобразования органов сыска. В 1906 г. в «политической части» Департамента полиции формируются два Особых отдела: первый ведал розыскной работой в партиях, второй — в массовом движении и среди общественности. Число охранных отделений с трех в 1902-м возросло до тридцати одного в 1908 г. Кроме того, было создано восемь Районных охранных отделений, являвшихся промежуточным звеном между Департаментом полиции и местными органами политического розыска (см. д-ты №№ 16, 17). На первых порах РОО оказались достаточно эффективными, оперативно реагируя на возникающие проблемы и координируя работу местных органов политической полиции.

Увеличивалась количественно и совершенствовалась качественно агентурная сеть. К началу 1907 г. были разработаны и разосланы в Охранные отделения и Губернские жандармские управления инструкции по организации внутреннего и наружного наблюдения (см. д-ты №№ 18, 25, 26), строго регламентирующие эту сторону деятельности политической полиции. С изданием инструкции по ведению агентурного наблюдения «Департамент полиции окончательно положил в основу политического розыска в государстве секретных сотрудников, а внешнему, наружному наблюдению через филеров, стал придавать второстепенное и вспомогательное значение»[5].

В связи со смещением акцентов на развитие внутренней агентуры многие щекотливые вопросы, неизбежно возникающие в процессе деятельности политической полиции, вставали особенно остро. Какую линию поведения должен избрать секретный сотрудник, внедренный в противозаконное сообщество? «Активным участником в преступлениях секретный агент ни в каком случае не может быть допущен», — доказывал генерал В. Д. Новицкий. Но что способен узнать человек, который далек от дел нелегальной организации?

В атмосфере охранного отделения всегда витал соблазн провокации. Любой секретный сотрудник мог оказаться двойным агентом как, например, знаменитый Евно Азеф, агент политической полиции и глава Боевой организации Партии социалистов-революционеров с 1903-го по 1908 год. В одном из обзорно-аналитических документов Департамента полиции имеется следующее определение понятия «провокатор» — это «такое лицо, которое само принимает на себя инициативу преступления, вовлекая в это преступление третьих лиц, которые вступили на этот путь по побуждению агента-провокатора»[6]. Офицерам, «ведающим розыск», вменялось в обязанность неукоснительно следить, чтобы агент не переступал тончайшую грань, отделяющую «сотрудничество» от «провокации».

С одной стороны, при участии Азефа были организованы убийства министра внутренних дел В. К. Плеве и великого князя Сергея Александровича. С другой стороны, его деятельность «обессилила террор в самую критическую для правительства и для революции эпоху»[7] — ни одного удачного теракта после покушения на Сергея Александровича 4 февраля 1905 г. до конца Первой русской революции ПСР не осуществила. Но главным результатом подрывной работы Азефа стал острейший кризис партии, вызванный разоблачением секретного сотрудника полиции, ставшего одним из лидеров эсеров. Не доверяя больше ЦК, «гнезду измены и провокации», местные группы стремились к самостоятельности, происходило распыление террора. Многие боевики отошли от дел, в партии и обществе набирали силу антитеррористические настроения. После ряда неудач в начале 1911 г. БО ПСР была распущена.

«Дело» Азефа не прошло бесследно и для органов сыска. Помимо скандальных запросов о провокации в Думе, политическая полиция стала всё чаще сталкиваться в своих рядах с феноменом двойных агентов. Нередко последние пытались найти выход из тупика, в который рано или поздно загоняла их игра на два фронта, с помощью терактов. Гибель полковника С. Г. Карпова, убийство П. А. Столыпина поставили под сомнение правомерность использования важнейшего средства политического розыска — внутренней агентуры.

С назначением в январе 1913 г. товарищем министра внутренних дел заведующим полицией и командиром Корпуса жандармов В. Ф. Джунковского эти сомнения перетекли в практическую плоскость. Как пишет А. Ю. Дунаева, автор одной из последних монографий об этой интересной личности, «уже с первых шагов Джунковского на новом поприще обозначился конфликт между его взглядом на систему органов розыска как часть государственного аппарата, которая должна строго подчиняться действующим законам, и взглядом офицеров-«охранников», для которых на первом месте зачастую была конкретная розыскная целесообразность, а не абстрактное представление о чести и достоинстве и формальное выполнение законодательных норм»[8].