основные функции. По замыслу Екатерины, Сенат в первую очередь должен быть «хранилищем законов», т. е. его основная обязанность состояла в контроле за соблюдением законности всей системы управления страной. В 1773 г. было создано новое центральное ведомство — Экспедиция государственных доходов, заменившая ряд прежних финансовых учреждений и постепенно сосредоточившая в своих руках управление всеми финансами страны, что позволило упорядочить в целом финансовую сферу и предпринять первую попытку составления государственного бюджета.

В конце XVIII в. с приходом к власти Павла I была фактически осуществлена контрреформа: восстановлены ликвидированные в 80-е годы центральные ведомства, связанные с управлением промышленностью и торговлей, и соответствующие функции вновь сосредоточены в центре, причем теперь они были подчинены непосредственно императору. По мнению некоторых исследователей, павловская реформа обнаружила и тенденцию к отходу от заложенных Петром I принципов коллегиального управления и переходу к министерской системе, что выразилось, в частности, в наименовании министром главы реорганизованной в 1800 г. Коммерц-коллегии.

Помимо центральных органов административного управления в качестве общеимперского института в течение XVIII столетия постепенно формируется и институт императорского двора. Начало этому процессу было положено уже Табелью о рангах Петра Великого, в которой придворные чины были введены в единую систему государственной службы наравне со статскими и военными. В дальнейшем двор как институт складывался на основе преимущественно западноевропейских образцов, а также с учетом имперских традиций Античности и Византии. Со временем он приобрел значение важнейшего политического символа со специфическими ритуалами, обрядами, нормами и правилами поведения. При Павле I в 1797 г. на свет появилось Учреждение об императорской фамилии: законодательный акт, которым семья российского императора была также фактически превращена в один из государственных институтов. Для управления имуществом царской семьи в том же году было создано специальное центральное ведомство — Департамент уделов, причем его глава тоже получил наименование министра.

Центр и периферия в политике Российской империи XVIII века. Формирование основ национальной политики

К концу XVII в. территориально-административное устройство России и соответствующая ему система управления отдельными регионами страны имели неоднородный характер. Постепенно входившие в состав Московской Руси земли в соответствии со средневековыми традициями получали различный правовой статус, зачастую сохраняя некоторые традиционные органы власти местных народов. В центре для руководства ими создавались специальные ведомства. Так, например, после покорения Казанского ханства, примерно на рубеже 50-60-х годов XVI в. возник Приказ Казанского дворца. В XVII в. в его юрисдикцию входили Казань и Свияжск с пригородами, Сурско-Волжское междуречье, левобережье Волги, Приуралье, мещерские города и Нижняя Волга, включая Астрахань, Саратов и Царицын. В середине XVII в. Астрахань перешла в ведение Посольского приказа, т. е. внешнеполитического ведомства. До 1637 г. Приказ Казанского дворца ведал также Сибирью. В 1637 г. для управления ею был создан специальный Сибирский приказ. Особым было управление и Новгородской землей, в отличие от Центральной России, делившейся не на уезды, а на пятины: с 1599 г. существовал Новгородский приказ (Новгородская четверть). В 1670 г. в ведение этого приказа была передана Смоленская земля, до этого (с 1654 г.) находившаяся в ведомстве Посольского приказа, а в 1673 г. был создан Приказ княжества Смоленского. Совершенно особым было управление присоединенной в 1654 г. Левобережной Украиной, имевшей по существу статус автономии, где сохранялись особое административно-территориальное деление на полки, выборные гетман и старшина, а в городах — ратушное самоуправление. В 1662 г. возник Малороссийский приказ, подчиненный Посольскому приказу. В его ведении находились официальные сношения русского правительства с украинскими гетманами, обеспечение размещенных на территории Украины русских войск и т. д.

Особенности управления Украиной были связаны и с тем, что на нее фактически не распространялось действие российских законов: там продолжал действовать Литовский статут 1588 г. Но иным, чем в центре, было и правовое положение населения некоторых других окраин страны. Так, например, после окончательного присоединения в 1667 г. Смоленской земли московский царь гарантировал местной шляхте сохранение привилегий, данных польским королем. Основной формой обложения коренных народов Сибири и Дальнего Востока служил ясак. Даже действие такого важнейшего социального института, как крепостничество, распространялось преимущественно лишь на Центральную Россию: оно практически отсутствовало на Украине, в Сибири и на Русском Севере.

С изменением положения России на мировой арене, обретением ею имперского статуса и дальнейшим расширением ее территории перед центральной властью с особой остротой встали новые задачи, связанные не только с повышением эффективности управления всем имперским пространством, но и предотвращением распада страны и отделения от нее тех или иных территорий имперской периферии. В этих условиях был взят курс на унификацию системы управления, однако в отношении отдельных территорий власть проявляла большую осторожность и воздерживалась от слишком резких действий. Так, когда в 1710 г. к России были присоединены Лифляндия и Эстляндия, там были сохранены многие органы местного сословного и городского самоуправления, а дворянству было гарантировано соблюдение традиционных привилегий, пожалованных шведскими королями, в том числе привилегий судебных.

Начало унификации системы управления было положено губернской реформой Петра I 1708–1709 гг., когда было создано восемь губерний: Санкт-Петербургская (Ингерманландская), Московская, Архангельская, Смоленская, Киевская, Казанская, Азовская и Сибирская. В 1710 г. из Казанской губернии были выделены Астраханская и Нижегородская. Это привело к постепенной ликвидации территориальных приказов: в 1709 г. — Приказа Казанского дворца, в 1710 г. — Приказа княжества Смоленского, в 1711 г. — Сибирского приказа и т. д. Впрочем, Сибирский приказ в 1730 г. был восстановлен и просуществовал до 1763 г., но уже исключительно с финансовыми функциями.

Восшествие на престол в 1762 г. Екатерины II ознаменовало начало нового этапа в унификации системы управления, причем императрица была сознательной и последовательной сторонницей этой политики. В 1764 г. в секретной инструкции вновь назначаемому генерал-прокурору она писала: «Малая Россия, Лифляндия и Финляндия — суть провинции, которые правятся конфирмованными им привилегиями; нарушить оные все вдруг весьма непристойно б было, однакож и называть их чужестранными и обходиться с ними на таком же основании есть больше, нежели ошибка, а можно назвать с достоверностию глупостию. Сии провинции, также и Смоленскую, надлежит легчайшими способами привести к тому, чтоб они обрусели и перестали бы глядеть как волки к лесу… когда же в Малороссии гетмана не будет, то должно стараться, чтоб навек и имя гетманов исчезло».

В 1775 г. Екатерина II осуществила новую губернскую реформу, основанную на «Учреждениях о губерниях Всероссийской империи», согласно которым было введено административно-территориальное деление страны на наместничества (генерал-губернаторства), губернии и уезды. Все территории, вошедшие в состав империи после этой реформы: Белоруссия, Литва, Правобережная Украина, Крым, — теперь сразу получали систему управления в соответствии с «Учреждениями». Сложнее обстояло дело с теми имперскими перифериями, которые уже находились в составе империи, обладая при этом особым статусом.

Первая попытка заменить гетманское правление на Украине имперскими учреждениями была