Принятие ряда положений первой союзной Конституции, в частности по конструкции высшего государственного органа «власти» СССР, было предрешено на XII съезде РКП(б) (17–25 апреля 1923 г.). И. В. Сталин в своем знаменитом докладе на заседании верховного органа партии «Национальные моменты в партийном и государственном строительстве» заявил в частности{235}: «Второе средство, могущее облегчить нам дело безболезненного изживания наследия, полученного от царизма и от буржуазии, – это такая конструкция комиссариатов в Союзе Республик, которая бы дала возможность, по крайней мере, основным национальностям иметь своих людей в составе коллегий и которая создала бы такую обстановку, когда нужды и потребности отдельных республик безусловно удовлетворялись бы. Третье средство: необходимо, чтобы в составе наших высших органов был такой орган, который служил бы отражением нужд и потребностей всех без исключения республик и национальностей. […] Если бы мы могли в составе союзного ЦИКа учредить две равноправные палаты, из которых первая выбиралась бы на союзном съезде Советов, независимо от национальностей, а вторая палата выбиралась бы республиками и областями (республики поровну и национальные области тоже поровну) и утверждалась бы тем же съездом Советов Союза Республик, я думаю, что мы тогда имели бы в составе наших верховных учреждений отражение не только классовых интересов всех без исключения пролетарских. Есть возражение, что это усложнит всю систему управления, что это нагромоздит новые органы. Это верно. До сих пор был у нас ЦИК РСФСР, потом создали ЦИК Союза, теперь ЦИК Союза придется, кажется, раскалывать на две части. Ничего не поделаешь. Я […] думаю, что съезд должен принять учреждение специального органа – второй палаты в состав ЦИКа Союза как органа абсолютно необходимого»{236}.

В резолюции «По национальному вопросу» XII съезд «рекомендовал» (в смысле предписал) членам РКП(б) добиться в качестве практических мер того, чтобы: «а) при построении центральных органов Союза было обеспечено равенство прав и обязанностей отдельных республик как во взаимных между ними отношениях, так и в отношении центральной власти Союза; б) в системе высших органов Союза был учрежден специальный орган представительства всех без исключения национальных республик и национальных областей на началах равенства, с возможным учетом представительства всех национальностей, входящих в состав этих республик; в) исполнительные органы Союза были сконструированы на началах, обеспечивающих реальное участие в них представителей республик и удовлетворение нужд и потребностей народов Союза; г) были предоставлены республикам достаточно широкие финансовые и, в частности, бюджетные права, обеспечивающие возможность проявления их собственной государственно-административной, культурной и хозяйственной инициативы; д) органы национальных республик и областей строились по преимуществу из людей местных, знающих язык, быт, нравы и обычаи соответствующих народов…»{237} Заметим здесь же, в нарушение хронологии, что, по авторитетному утверждению редактора сборника документов «Первая Конституция СССР» А. Я. Вышинского, руководящие указания И. В. Сталина, одобренные верховным органом большевистской партии, были развиты в решениях 4-го совещания ЦК РКП(б) с ответственными работниками национальных республик и областей (9—12 июня 1923 г.). Решения совещания содержали ряд директивных указаний по вопросу о конструкции и полномочиях высших органов власти СССР, о порядке образования Совета национальностей – второй палаты ЦИК, о полном равноправии палат, о способах разрешения спорных вопросов между палатами, о порядке выборов Президиума ЦИК и т. п.{238} Дополним Вышинского: гарантии товарищам из национальных республик о том, что обещанная XII съездом борьба «с великодержавным шовинизмом» будет «проведена достаточно серьезно»{239}, дал от имени ЦК РКП(б) Г. Е. Зиновьев.

27 апреля 1923 г. Президиум ЦИК СССР решил создать новую Конституционную комиссию в составе 25 человек из представителей всех союзных республик{240}. И это в условиях, когда уже вовсю работала сталинская комиссия ЦК РКП(б). Высшее советское руководство при выработке государственных основ СССР попыталось отстоять свои интересы, однако высшее большевистское руководство сделало все, чтобы помешать высшему советскому законотворчеству.

24 мая, заслушав А. С. Енукидзе, Политбюро ЦК РКП(б) постановило: «1. Назначить сессию ЦИК СССР на 5 июля. 2. Принять предложенный Президиумом ЦИК СССР порядок дня сессии (см. приложение). 3. Созвать Комиссию ЦК по выработке практических предложений о СССР на 4 июня, поручив Секретариату [ЦК] созвать к этому времени всех членов Комиссии. Расширенную комиссию ЦИК СССР по выработке Конституции созвать 8 июня». Политбюро изменило состав Комиссии ЦИК СССР по выработке Конституции СССР, заменив А. А. Андреева, А. Г. Белобородова и В. П. Ногина К. Г. Мухтаровым, М. Д. Халиковым, С. М. Мендешевым и С. Г. Саид-Галиевым. Следует обратить внимание, что в первоначальном составе в подавляющем большинстве представители русской и еврейской национальностей и только один мусульманин. В расширенную Комиссию, как следует из первого приложения к протоколу, Президиума ЦИК СССР в итоге вошло 25 человек: 14 от РСФСР (М. И. Калинин, И. В. Сталин, Л. Б. Каменев, Т. В. Сапронов, Я. Э. Рудзутак, А. И. Рыков, А. С. Енукидзе, А. Д. Цюрупа, Д. И. Курский, Г. К. Мухтаров, М. Д. Халиков, С. М. Мендешев, С. Г. Саид-Галиев, И. Хыдыралиев), 5 от Украинской ССР (Х. Г. Раковский, Д. З. Мануильский, М. В. Фрунзе, Г. Л. Пятаков, Н. П. Скрыпник), 3 от ЗСФСР (Н. Н. Нариманов, Б. Г. Мдивани, С. М. Тер-Габриэлян) и 3 от Белорусской ССР (А. Г. Червяков, А. Х. Гетнер, В. А. Нодель){241}. Борьба с т. н. великодержавным шовинизмом велась по полной программе, что создавало предпосылки для безвластия собственно российского руководства и еще большего ослабления высших государственных органов, и, главным образом, ЦИК СССР и ВЦИК.

Порядок дня II сессии ЦИК СССР был определен следующий: 1. Конституция Союза Советских Социалистических Республик. 2. Положение о Центральном исполнительном комитете Союза Сов[етских] Соц[иалистических] Республик. 3. Положение о Совете народных комиссаров и Совете труда и обороны Союза Сов[етских] Соц[иалистических] Республик. 4. Общее положение о народных комиссариатах Союза Сов[етских] Соц[иалистических] Республик. 5. Положение об отдельных народных комиссариатах Союза Сов[етских] Соц[иалистических] Республик: а) Народном комиссариате по военным и морским делам; б) Народном комиссариате иностранных дел; в) Народном комиссариате путей сообщения; г) Народном комиссариате внешней торговли; д) Народном комиссариате почт и телеграфов; е) Высшем совете народного хозяйства; ж) Народном комиссариате продовольствия; з) Народном комиссариате финансов; и) Народном комиссариате труда; к) Народном комиссариате Раб[оче]-крестьянской инспекции. 6. Выборы Председателя Совета народных комиссаров и его заместителей; 7. Выборы Председателя Совета труда и обороны и его заместителей. 8. Выборы народных комиссаров. 9. Текущие дела»{242}.