После внезапного начала войны министр иностранных дел С.Д. Сазонов заявил: никаких репрессивных мер, касающихся личности или имущества граждан враждебных государств, принято не будет. Как утверждает Эдвин Борхард, «пожалуй, ни один принцип международного права не считался в 1914 г. более незыблемым, чем тот, что гласил, что частная собственность, принадлежащая гражданам вражеских государств в пределах юрисдикции любой воюющей страны, неприкосновенна». Российская империя строго придерживалась этого принципа во время войн XIX в. По мнению российского правоведа, занимавшегося проблемой вражеского имущества, «начиная с 1812 года и далее, ни одна из войн с участием России не сопровождалась никакими ограничениями личных прав неприятельских подданных». Положение о полевом управлении войск от 28 июля 1914 г. давало армейскому командованию и губернаторам право реквизировать и секвестровать имущество любого лица или организации на территориях, находящихся на военном положении, и при этом не выделяло собственность вражеских подданных в особую категорию. Уже 23 августа 1914 г. Совет министров, отвечая на (ложные) слухи о том, что российские активы в германских банках подвергаются конфискации, признал возможность применения схожих мер к денежным средствам, вкладам и ценным бумагам, принадлежащим вражеским подданным. Однако широкое использование подобных мер может серьезно затронуть российскую промышленность и торговлю, т.к. в результате ряда особенностей экономического развития России значительное число ее торгово-промышленных предприятий принадлежит иностранцам, среди которых особо выделяются немцы. От бесперебойной работы многих подобных предприятий напрямую зависят интересы российских промышленных кругов, рабочих, занятых на них, а также правительственных учреждений, размещавших у них свои заказы. В этих условиях арест активов и потеря этими предприятиями оборотных средств приведет к их ликвидации или по крайней мере к перебоям в поставках продукции и невозможности выполнить деловые обязательства, что несомненно негативно повлияет на нормальное течение экономической жизни страны. В заключение Совет министров пришел к выводу, что выступать против прав собственности неприятельских подданных внутри империи было бы не в интересах самой России.

Однако от этого принципа через несколько месяцев пришлось отказаться, частично из-за необходимости отвечать на действия других воюющих держав. В рамках мер, предпринятых с августа по ноябрь 1914 г. и ставших известными как Законы о торговле с враждебными странами (Trading with the Enemy Acts), Великобритания запретила все сделки с лицами, постоянно проживавшими во вражеских государствах, и назначила инспекторов, обладавших правом надзора за финансовыми операциями фирм, принадлежавших вражеским подданным, чтобы удостовериться, что последние не осуществляют перевод денег в Центральные державы. Многие вовлеченные в войну государства, включая Россию, последовали примеру Великобритании и ввели подобные ограничения.

Однако уже к сентябрю 1914 г. Россия начала отходить от своей первоначально осторожной позиции по вопросу имущества вражеских подданных. Указ 22 сентября 1914 г. запрещал гражданам враждебных стран приобретать какое бы то ни было имущество или предприятие в собственность, брать что-либо в аренду или управление. С этого дня и до конца войны внутриполитические мероприятия России по суровости и постоянству конечных целей последовательно превосходили аналогичные меры, принимаемые другими странами[59].

Официальная кампания против присутствия вражеских подданных в экономике велась не только на основании специальных законов, но также с помощью представителей государственной власти, наделенных чрезвычайными полномочиями военного времени. Положение о полевом управлении войск предоставляло военным властям на подконтрольной им довольно обширной территории широкие полномочия. Права военных варьировались от реквизиции, которая предполагала выплату стоимости изымаемого имущества, до самой крайней меры — конфискации, которая вовсе не предусматривала никакой компенсации.[60] Арест означал замораживание средств фирмы и запрет на торговые операции или реализацию прибыли. Секвестр предусматривал фактический переход бизнеса или всего имущества под прямой контроль государственного учреждения (чаще всего Департамента государственных имуществ), органа местного самоуправления типа земства, городского самоуправления, общества Красного Креста или же частных лиц и других надежных предприятий. Секвестр отличался от полной конфискации только тем, что по закону он не являлся бессрочной передачей прав собственности. Теоретически, подвергшееся секвестру имущество подлежало возврату первоначальному владельцу после окончания войны или после снятия секвестра[61]. Положение о полевом управлении войск, различные правила и узаконения предоставляли военным властям право использовать эти инструменты, исходя из самого широкого толкования, и настолько часто, насколько этого потребуют интересы «государственного порядка и общественного спокойствия». Кроме того, в августе 1914 г. на всей территории империи было введено Положение о чрезвычайной охране, дававшее всем губернаторам сходные права по использованию секвестра и ареста.

В результате массовой высылки военнообязанных вражеских подданных мужского пола в первые недели войны сотни небольших предприятий и домовладений остались без хозяев. Красный Крест и военные власти ходатайствовали о превращении этого недвижимого имущества в помещения для госпиталей и нужд армии. В ответ МВД разослало циркуляр от 20 августа 1914 г., определявший, что фирмы, чьи владельцы поступили на службу врагу или проявили открытую враждебность по отношению к России, должны быть закрыты, а их имущество арестовано или секвестровано. Чиновничество быстро почуяло, что вся собственность вражеских подданных является в новой ситуации законной добычей. Отчеты о массовых конфискациях ценного имущества на оккупированной территории Восточной Пруссии возбуждали аппетиты различных ведомств в отношении собственности вражеских подданных внутри России. Например, министр земледелия А.В. Кривошеин сопроводил свои заявки на конфискованные в Восточной Пруссии сельскохозяйственный инвентарь и продовольствие требованиями секвестровать принадлежавшие подданным враждебных государств фирмы, участвующие в производстве и продаже зерна, и внутри России.