Хотя секретная история JSOC вполголоса обсуждалась в залах Пентагона, многие из наиболее заслуженных ветеранов командования были убеждены в том, что их использовали в недостаточной степени или вообще не по назначению. После благоприятного начала деятельности и получения весьма широких полномочий в Пентагоне и Белом доме JSOC стали рассматривать в качестве побочного ребенка. Скандал «Иран-контрас» вызвал явное отвращение к применению секретных операций. Несмотря на отдельные успехи, как, например, освобождение из панамской тюрьмы гражданина США Курта Мьюза в ходе операции «Правое дело» (Just Cause) в 1989 г., силы специальных операций в десятилетие до 11 сентября, использовались с определенной долей сомнений[328].

Во время проходившей в 1991 г. войны в Персидском заливе командующий Центральным командованием США генерал Норман Шварцкопф неохотно включал в планы своих операций силы JSOC, хотя в итоге ему и пришлось уступить[329]. Силы JSOC были размещены на театре военных действий и выполняли целый ряд задач, в том числе диверсионные рейды против позиций иракских ракетных установок «Скад». Во времена администрации Клинтона прохладные отношения между военными и спецназом несколько потеплели. В соответствии с официальной историей SOCOM за этот период объем участия этих подразделениях в различных операциях вырос более чем наполовину. «Только в 1996 г. силы специальных операций развертывались в 142 странах мира, приняв участие в 120 операциях по борьбе с незаконным оборотом наркотиков, 12 учениях по разминированию, 204 комбинированных полевых учениях»[330]. Однако силы JSOC в основном использовались не для производства точечных ударов, а в рамках крупномасштабных операций, все в большей степени превращавшихся в миссии по поддержанию мира силами международных коалиций, как это случилось в ходе войн в Боснии и Герцоговине, Либерии, Сьерра-Леоне, на Гаити и в Сомали[331]. Именно те задачи, для решения которых и было создано JSOC, крайне редко выполнялись в реальной жизни, в основном — на маневрах. Генерал Уэйн Даунинг в период с 1993 по 1996 г. возглавлял SOCOM и был одним из командиров в JSOC. Он отмечал, что в период после окончания холодной войны стало «уделяться меньше внимания» роли американских сил специальных операций в реализации «нетрадиционных методов ведения войны»[332]. В результате «навыки в этой области были атрофированы». JSOC, по его словам, «продолжало сохранять блестящий потенциал для борьбы с терроризмом и распространением ядерного оружия, однако действовало скорее с оборонительных, нежели с наступательных позиций».

По мере усиления угрозы со стороны «Аль-Каиды» в 1990-е гг. JSOC начало предлагать планы, связанные с ударами по руководству организации[333]. Ее командиры полагали это своей главной задачей, и ранние планы операций против бен Ладена и «Аль-Каиды», составлявшиеся в конце 1990-х гг., как утверждается, предусматривали использование сил JSOC[334]. Однако командиры JSOC утверждали, что до 11 сентября их силы «ни разу не использовались для охоты за террористами, убивавшими американцев»[335]. Если верить Даунингу, за время своей работы в SOCOM он принимал участие в подготовке приблизительно двадцати операций, нацеленных против террористов, убивших граждан США, однако руководство не решалось «нажать на спусковой крючок»[336]. Даунинг уверял, что, хотя JSOC обладало «непревзойденными возможностями по проведению собственно атакующих операций», им явно не хватало соответствующего потенциала для разведки, для того чтобы «выследить и найти» цель[337]. Между тем именно эта составляющая представлялась принципиально важной для глобальных контртеррористических операций.

«В течение многих лет они были своего рода шуткой. Да, они были «большими плохими силачами», там, у себя, в своей казарме в Форт-Брэгге, — вспоминал Ланг. — Они много раз ходили в разведку и на всякие подобные задания, но они никогда и ни с кем не вступали в бой до этого случая в Сомали при Клинтоне (печально известный эпизод со сбитием в Могадишо вертолетов Black Hawk). Надо признать, они были смелы, как черти, — это несомненно — но на деле настоящие дни их славы, когда они по всему миру вычищали врагов закона и правды, настали только после 11 сентября. До этого им не так часто приходилось сражаться».

Рамсфелд занял свой пост с намерением изменить ситуацию. Он хотел передать на исполнение Пентагона секретные операции, ранее проводившиеся ЦРУ, а также собирался возглавить их проведение, радикально изменив устоявшуюся в вооруженных силах «цепочку передачи команд». JSOC создавалось в обстановке секретности для того, чтобы проводить операции, по самой своей природе тайные для всех других военных и государственных структур. После 11 сентября Рамсфелд в сжатые сроки создал структуру, способную действовать в обход Объединенного комитета начальников штабов, начав координировать непосредственно с командирами-исполнителями нанесение «кинетических ударов» в соответствующих зонах ответственности. Согласно разделу 10 Кодекса США, председатель Объединенного комитета начальников штабов является главным военным советником президента, через которого президенту и поступает вся необходимая информация[338]. «[Рамсфелда] такой порядок совершенно не устраивал, — вспоминал Шелтон. — Он хотел попытаться уменьшить мои полномочия или устранить членов моего штаба. Рамсфелд хотел стать одновременно тем, кто вырабатывает политику, и тем, кто проводит операции». Шелтон рассказал мне, что Рамсфелд отодвинул в сторону «всех этих военных экспертов» и «начал немедленно выяснять, как он может выходить непосредственно на командиров, ведущих боевые операции, а не общаться с войсками, как все предыдущие министры обороны, посредством указаний президента, передаваемых через председателя Объединенного комитета начальников штабов». В своих воспоминаниях Шелтон описывает схему деятельности министра обороны по Рамсфелду как «основанную на обмане, уловках, политических мотивах, попытках заставить Объединенный комитет начальников штабов поддержать действия, которые могут не пойти на пользу стране, однако быть выгодными президенту с политической точки зрения»[339]. Он добавил: «Это самый плохой стиль руководства, который мне доводилось видеть за 38 лет службы или потом, среди высшего руководства крупных бизнес-структур».