В некоторых, особо сложных случаях по указанию царя или с его разрешения вопрос передавался на коллективное обсуждение представителей заинтересованных ведомств (чаще всего Министерства финансов, а также Военного и Морского министерств). Эти Особые (межведомственные) совещания формулировали свои предложения, с которыми царь в итоге мог и не считаться.

Представительные учреждения России – Государственная дума и Государственный совет – не имели внешнеполитических функций. К их компетенции относилось лишь обсуждение и утверждение ежегодных ассигнований на деятельность министерства. В обсуждении принимал участие министр или его первый заместитель, которым приходилось выслушивать в свой адрес немало критических замечаний.

Внешнеполитический механизм России страдал существенными недостатками, связанными с общей отсталостью самодержавного режима. Роль императора и министра иностранных дел была гипертрофирована. Чрезмерная централизация осуществлялась в ущерб координации и коллегиальности. Постоянный властный орган согласования действий соприкасавшихся с внешней политикой министерств отсутствовал. Аналитические центры Военного и Морского министерств (генеральные штабы) функционировали без тесной связи между собой и МИД8.

Как отмечал известный русский историк и правовед Сергей Андреевич Котляревский, «русские Основные Законы не предоставляют Государственной думе и Государственному совету никакого непосредственного воздействия на иностранную политику. Министр иностранных дел может никогда не появляться в стенах Таврического и Мариинского дворца, ему не нужно отвечать на обращаемые к нему вопросы. Заключение международных договоров точно также совершенно изъято из ведения законодательных учреждений»9.

Важную роль в определении внешнеполитического курса традиционно играл личностный фактор. Помимо царя и министра иностранных дел, в разработке и реализации стратегических решений активно участвовали высокопоставленные дипломаты, особенно представители России при великих державах. Многие из них, наряду с мидовскими рангами, имели соответствующие титулы и звания императорского двора (камергер, гофмейстер и т. п.).

Отношение российского общества к Министерству иностранных дел в предвоенный период было в целом негативным. Либералами оно рассматривалось как закостеневший оплот самодержавия, неспособный гибко реагировать на происходящие в мире и внутри России изменения. В качестве примера для подражания приводились иностранные ведомства Франции и Великобритании, находившиеся под тесным парламентским контролем.

Особой критике подвергалось неэффективное участие МИД во внешнеэкономической деятельности, опиравшееся главным образом на консульские представительства за рубежом, а также кадровая политика в целом.

Начиная с 1817 г., при загранучреждениях МИД учредили должности «агентов по мануфактурной части» Министерства финансов, курировавшего до 1905 г. внешнюю торговлю10. Создание независимого загранаппарата Минфина на практике привело к дублированию усилий, а также обострению взаимоотношений между упомянутым ведомством и МИД. В предвоенный период в рамках совершенствования внешнеэкономической работы консульские учреждения МИД получили еще одного «хозяина» в лице созданного в 1905 г. Министерства торговли и промышленности11.

Депутаты Государственной думы, политические деятели разных направлений, юристы-международники выступали с резкой критикой в адрес МИД, настаивая на необходимости коренных реформ как в определении стратегического курса российской дипломатии, так и в конкретных вопросах подбора кадров. В подготовленном ведущими российскими экспертами сборнике статей «Русская внешняя политика и национальные задачи» давалась следующая оценка деятельности МИД:

«Над русской внешней политикой издавна тяготеет обвинение в отсутствии определенного и яркого понимания национальных задач. Нашей дипломатии приписывается тот салонно-бюрократический пошиб, который отрывает ее от подлинных и органических потребностей народного самосохранения и народного роста. Деятельность этой дипломатии долгое время была отравлена особым ведомственным сепаратизмом и разменивалась на мелкую игру чиновных самолюбий. Происходит растрата народных средств и сил на предприятия, по существу чуждые кровным русским интересам. «Здоровый эгоизм» сменяется нездоровой готовностью служить чужому благополучию»12.

Немало масла в огонь подливала оппозиционная и весьма влиятельная газета «Новое время», издававшаяся Алексеем Сергеевичем Сувориным. Из номера в номер она публиковала резко негативные статьи о работе МИД. Так, в номере от 19 февраля 1909 г. давалась следующая характеристика работе министерства:

«Много говорилось о несовершенстве нашей дипломатической службы, преклонном возрасте наших послов, отсутствии согласованности действий наших представителей, полной деморализации остального состава наших чиновников Министерства иностранных дел за границей. Для того чтобы поставить нашу дипломатию на уровень с европейской, необходима ее коренная ломка. Но никакая реформа, ни даже мелкое преобразование в заграничном представительстве не достигнут своей цели, пока не будет проведена чистка центрального ведомства.

Управление делами министерства сосредоточено в руках чиновников, никогда не служивших за границей и устраивавших свою подчас весьма блестящую карьеру на личных отношениях и слабостях начальства. Сознание своего умственного убожества заставляет их напрягать все усилия к одной цели: не допустить к делам управления свежих и способных людей»13.

Подобные оценки работы министерства публиковались и в других органах российской печати. Практиковались и попытки создать портрет «типичного русского дипломата». Сегодня трудно сказать, насколько эти «зарисовки» соответствовали действительности, но озлобленной критики в них немало.

«Всем, побывавшим за границей, хорошо знаком портрет русско-европейского дипломата», – писала газета «Новое время» 25 апреля 1909 г. «Это – весьма приличный господин со связями в Петербурге. Он хорошо одет, довольно хорошо говорит по-французски, не всегда хорошо по-русски, малообразован, часто прямо невежествен, но весьма высокого мнения и о себе лично, и о том мелком вздоре («дипломатическая тайна»), которым он старается возможно меньше заниматься в своей посольской канцелярии. Дипломат ведет светскую жизнь, отлично знает местное «общество», мнит себя на дружеской ноге с чиновничьей знатью. К знати весьма подобострастен, с остальными соотечественниками, а обыкновенно и с сослуживцами по консульской части, принципиально не вежлив, ибо презирает в них людей «другого круга» и ненавидит их как свидетелей своего безделья. Чувствует себя истинным европейцем и космополитом. Русской жизни прошлой и настоящей не знает, не понимает, да и знать не хочет»14.

Проживавший в Женеве известный русский революционер-шестидесятник Михаил Константинович Элпидин15 давал такую характеристику российским дипломатам за границей: «Посольские секретари, эти дипломаты в зародыше, представляют собой большей частью совершенно особый коллективный тип, к сожалению, еще не разработанный и дожидающийся для изображения своего Салтыкова-Щедрина. Обыкновенно это цвет нашей аристократии, молодые люди безукоризненно приличной внешности и с печатью величайшей серьезности, заставляющей относиться к ним с почтением как к участникам в устроении судеб человечества. Хотя сдержанный и важный вид их много имеет сходства с важностью тех сторожей, которые, состоя при лабораториях и физиологических институтах, заведуют мытьем загрязненных склянок и инструментов, помогают при опытах над животными. Также как эти сторожа, посольские секретари любят уснащать свою речь исковерканными учеными словами. Их жаргон пересыпан разными терминами и выражениями, ходячими в дипломатии, хотя сами они сплошь и рядом неясно понимают смысл, скрываемый в этих выражениях. Их же собственный внутренний смысл весьма не обширен, и за внешним лоском зачастую скрывается скудное содержание и умственное убожество»16.