5 января 1921 г. румынский министр иностранных дел Т. Ионеску вновь уведомил Москву о неизменно миролюбивой позиции Бухареста и о том, что Румыния не находится в состоянии войны с Россией. Поэтому, «по нашему мнению, речь идет не о том, чтобы вести между Румынией и Россией переговоры о мире, который никогда не нарушался, а о том, чтобы урегулировать вопросы, которые могли возникнуть в отношениях между обеими странами в результате событий, имевших место в течение последних лет». Если советская сторона согласна с такой позицией, то было бы хорошо, чтобы она сообщила о тех вопросах, которые «должны служить предметом переговоров между обеими сторонами».[165]

15 января Москва направила в Бухарест ноту, в которой отмечалось, что «Российское Правительство с удовольствием принимает к сведению ваше заявление о миролюбивом и корректном отношении Румынского Правительства к Русской и Украинской Советским Республикам. Могу Вас уверить, что Российская Республика, со своей стороны, совершенно чужда всяких попыток ко вмешательству во внутренние дела Румынии или другим враждебным актам и твердо решила не допускать никакого нарушения мирных отношений, установившихся в настоящее время между Россией и Румынией. Тем более желательно, по мнению Российского Правительства, вступить в переговоры с Румынией для установления взаимных отношений между обеими странами на прочном базисе договора». Румынии предлагалось провести конференцию с участием РСФСР и УССР, которая могла бы

разрешить все «без исключения вопросы», интересующие обе стороны. Если же Румыния не готова обсуждать все вопросы, то РСФСР предлагала обсудить только вопросы «о восстановлении коммерческих отношений» и судоходства на Днестре.

В своей ответной ноте от 31 января румынское правительство констатировало согласие советской стороны с тем, что «между Румынией и Россией нет состояния войны. Из этого, естественно, вытекает, что обе страны находятся в состоянии мира». Поскольку Москва упомянула некоторые вопросы, могущие стать предметом переговоров, то Ионеску предложил, чтобы обе стороны направили по делегату в Ригу, где было бы возможно согласовать программу переговоров. В тот же день Чиотори в Лондоне вновь беседовал с Красиным и обратил его внимание на важность для Румынии решения вопроса о ее документах, рукописях и тому подобных материалах, оставшихся в России. Поскольку вопрос о золоте не затрагивался, то Красин полагал, что это намек на возможное соглашение относительно Бессарабии: золото в обмен на признание этого края частью Румынии.[166]

7 февраля Москва уведомила Бухарест о согласии с его предложением о переговорах и назначении советским представителем М. М. Литвинова. В качестве места переговоров предлагался Ревель {Таллин}. Со своей стороны Румыния 10 февраля сообщила о согласии на переговоры в Ревеле и просила указать дату начала этих переговоров. 15 февраля советская сторона обратила внимание румынского правительства на то, что «в прилегающей к бессарабской границе области мятежными белогвардейскими бандами были подняты восстания против Советских Правительств России и Украины, причем базой для всех операций служила бессарабская территория. Румынская администрация, осуществляющая власть в Бессарабии, не только не противодействует мятежам, опирающимся на Бессарабию, но, напротив, оказывает им поддержку. Так, например, 5 февраля банда петлюровской конницы под командой петлюровского офицера с румынской территории перешла бессарабскую границу и вступила на украинскую территорию. Подобные факты повторялись несколько раз, что требует со стороны русских и украинских военных властей постоянной бдительности и применения вооруженной силы». Советское правительство протестовало против подобных действий румынских властей и обращало внимание Бухареста на «опасность, которую представляют эти факты для мира и успешного исхода переговоров с Румынией».[167]

Советское руководство оказалось в сложном положении. Как верно подчеркивал 17 февраля в телеграмме наркому иностранных дел РСФСР председатель СНК УССР Раковский, «заключение договора с Румынией является чрезвычайно трудной задачей, ибо, с одной стороны, нам приходится регулировать плавание по Днестру, с другой стороны — избегать указаний на то, что Бессарабия отдается Румынии. Поэтому вся задача будет заключаться в том, чтобы статьи договора, относящиеся к границам, имели временный характер. Заключая это предварительное условие, я считаю, что главной целью договора должно быть обеспечение со стороны Румынии для нас максимального нейтралитета. Второе: товарообмен; третье: обмен представительствами. Бухарест — чрезвычайно важный наблюдательный пункт для всего Балканского полуострова и Средней Европы». В качестве основных вопросов на переговорах следовало условиться с румынами о нейтрализации всего Днестровского лимана, увеличении линии территориальных вод с 3 до 12 верст и поддержать требование о нейтрализации черноморских проливов, которое выдвигает и Румыния. Следовало также добиться участия РСФСР и УССР в Дунайской международной комиссии, решить вопрос об обмене бывшими военнопленными и заключить различные экономические конвенции. Раковский решительно возражал против постановки вопроса оптации, ссылаясь на то, что «мы не можем никоим образом принять на себя обязательство считать бессарабцев, находящихся на территории России и Украины, румынскими гражданами».[168]

13 февраля 1921 г. главнокомандующий Красной армией С. С. Каменев направил командующему всеми вооруженными силами Украины и Крыма М. В. Фрунзе директиву № 803/оп/сс, в которой указывал, что «военно-политическая обстановка на западных границах РСФСР, возможно, в ближайшее время поставит Красную Армию снова перед вооруженной защитой границ РСФСР». В качестве вероятных противников фигурировали белогвардейские формирования на территории Польши, армия Врангеля и войска Финляндии, Эстонии, Латвии, Литвы, Польши и Румынии. Наиболее сильными противниками были бы Польша и Румыния, а остальные западные соседи стали бы либо союзниками Польши, либо сохранили бы нейтралитет. «Нашей общей задачей на западе является оборона пределов РСФСР от вторжения врагов». Соответственно от войск требовалось: «а) Отразить вооруженное вторжение и нанести решительное поражение белогвардейским формированиям, производящимся на территории соседних с нами государств, а также отразить всякие попытки десанта со стороны армии Врангеля на наши черноморские берега. б) Нанести решительное поражение армиям соседних с нами государств, если бы таковые объявили нам войну».

В директиве указывалось несколько вариантов оперативных действий советских войск в зависимости от общей обстановки. В том числе имелся вариант «ПР», предусматривавший, что «при выступлении Польши совместно с Румынией при частичном участии или нейтралитете группы северных соседних государств в основание нашего плана кладется нанесение решительного поражения наиболее сильной и опасной армии Польши и выжидательные действия против удаленной от главных объектов войны Румынии». Развертываемый в этом случае Западный фронт наносит главный удар в Белоруссии, а в Восточной Галиции действуют войска Юго-Западного фронта, одновременно ведущие активную оборону против Румынии и обороняющие побережье Черного моря до Керчи.[169] Соответственно, Фрунзе своей директивой № 2812/ноу/сс от 25 февраля потребовал от штабов Киевского (КВО) и Харьковского (ХВО) военных округов к 10 марта представить свои соображения по этим вариантам действий советских войск. Во исполнение этой директивы 23–24 марта штаб КВО подготовил доклады по двум вариантам действий войск в случае возникновения войны с Польшей, которая, как свидетельствуют оперативные документы советского командования, рассматривалась в то время в качестве потенциального противника № 1.