Такого рода царские решения становились событием в жизни Комитета министров, обычно работавшего по строгому графику, организованному его канцелярией. Причем составлением журналов ее работа не ограничивалась. За два дня до заседания (в среду) начальники отделений сходились в кабинете управляющего делами и докладывали ему о делах, которые предстояло обсудить в Комитете министров. Докладчик рассказывал о содержании дела, о собранных справках к нему и в заключение говорил, как, по его мнению, следовало этот вопрос разрешить. В четверг это совещание повторялось, правда в укороченном виде. Ведь то же самое следовало повторить председателю Комитета министров. Таким образом, канцелярия фактически давала экспертное заключение по проектам. Кроме того, чиновникам приходилось писать законодательные и статистические справки, которые служили обоснованием того или иного проекта. Иногда этот сопроводительный материал разрастался до целого фолианта.

Комитет министров не был единственным комитетом в России. Был еще и Комитет финансов – совещательный орган, обсуждавший финансовые операции государства, многие из которых были секретными. Состав этого комитета и его полномочия не были определены в законодательном порядке. При этом данное учреждение обладало немалым весом среди прочих органов власти. Порой оно даже законодательствовало, принимая важнейшие решения для страны (как уже говорилось выше, утвердило денежную реформу 1897 г.). По мнению современного исследователя А. В. Ремнева, Комитет финансов позволял императору надеяться, что он не окажется в полной зависимости от министра финансов. Ведь в вопросах экономических государи не чувствовали себя достаточно уверенно и нуждались в экспертной поддержке тех, кто мог оценить действия главы финансового ведомства. Не случайно во главе Комитета финансов стояли опытные чиновники: П. А. Валуев (1881–1882), Э. Т. Баранов (1882–1885), М. Х. Рейтерн (1885–1890), А. А. Абаза (1890–1892), Д. М. Сольский (1892–1910). В редких случаях заседания проходили под председательствованием самого императора. Так, в частности, случилось и при принятии денежной реформы. И все же реальное соотношение сил в Комитете во многом зависело от авторитета министра финансов. Когда им был Витте, все прочие члены этого совещания не смели ему перечить.

В 1892 г. был образован Комитет Сибирской железной дороги, который занимался отнюдь не только вопросами железнодорожного строительства. В центре его внимания было освоение огромного края азиатской России, в том числе и переселенческое дело. По мысли самого Александра III, учреждение Комитета позволило бы избежать проволочек, неизбежных в Государственном совете и Комитете министров, и, следовательно, ускорило бы принятие необходимых решений. Этот расчет вполне оправдался. Как впоследствии писал А. Н. Куломзин, «на что в обыкновенном течении бюрократического делопроизводства потребовались годы, разрешалось в несколько недель». Председателем новой коллегии стал цесаревич, будущий Николай II. Его заместителем – председатель Комитета министров Н. Х. Бунге. Канцелярию же возглавил Куломзин. Благодаря такому кадровому составу новый Комитет работал в тесной связке с Комитетом министров. Формально Комитет Сибирской железной дороги просуществовал до 1905 г., однако фактически прекратил работу раньше, еще в 1903 г., так как не смог выдержать давления со стороны министра внутренних дел В. К. Плеве. Тогда же был учрежден Комитет Дальнего Востока, который возглавил император. Его заместителем стал Плеве. Управляющим делами был назначен А. М. Абаза. В этом Комитете тон задавали «безобразовцы», спровоцировавшие начало русско-японской войны 1904–1905 гг.[20]

Помимо этого в России действовали Адмиралтейств-совет, Военный совет и др. Эти учреждения активно участвовали в законотворчестве, подменяя собой и Государственный совет и Комитет министров. Все это свидетельствовало о том, что одного законодательного пути в Российской империи не было. Имевшиеся высшие государственные учреждения не во всем устраивали верховную власть, которая искала «обходные маневры», дабы ее воля становилась законом быстрее и с меньшими издержками. В этом сказывалась, помимо всего прочего, вера императора в собственные безграничные полномочия, которые на практике имели пределы. Это одно из внутренних противоречий политической системы, которых в действительности было немало. Сложившаяся законодательная процедура казалась неудовлетворительной, но отказаться от нее не решались, опасаясь необратимых последствий. Во всех бедах винили бюрократию, но пытались исправить положение при помощи все той же бюрократии. В итоге государственное здание Российской империи становилось все более сложным и запутанным, а законодательные процедуры – более изощренными. В них разбирались только опытные чиновники, чья власть лишь укреплялась.

Дело управления страной было в первую очередь возложено на министерства. Кроме того, именно там готовилось большинство законодательных решений. Министры хотя бы в силу должностного положения – доверенные люди царя, ключевые фигуры «бюрократического ареопага». Как отмечает современный исследователь Л. Е. Шепелев, император хотя бы из соображений собственного престижа был вынужден поддерживать назначенного им министра (даже не будучи с ним во всем согласным), что придавало тому значительный политический вес.

Министрам подчинялся разветвленный государственный аппарат. Обычно министерства состояли из департаментов или управлений, которыми руководили директора или начальники. В свою очередь департаменты делились на отделения или делопроизводства, последние же – на «столы». При министре была канцелярия, игравшая, как и в любом другом учреждении, немалую роль. Именно здесь, на «средних этажах» российской бюрократии, готовились важнейшие решения.

Министерства были созданы в 1802 г. К концу XIX века сложились особые традиции делопроизводства. Многое определялось практическими требованиями жизни. В 1900 г. на заседании Государственного совета об этом говорил С. Ю. Витте: «Министерства управляются не только по букве закона, а также согласно требованиям действительной жизни, которые нередко расходятся с постановлением закона».

Как было уже не раз сказано, в России было сравнительно мало чиновников. Пожалуй, даже более значим тот факт, что сведения об империи, а также о народах, в ней проживавших, были весьма приблизительны. Однако это нисколько не поколебало правительственного стремления все контролировать. Инструментарий, на который рассчитывала высшая бюрократия, был традиционен для «регулярного государства» система тотальной отчетности органов управления. В. Б. Лопухин вспоминал о толстой папке в ведомстве Государственного контроля. Там речь шла «об 1 руб. 13 коп. убытка от боя стеклянной посуды». В то же самое время делам о многомиллионных хищениях государственных поставщиков и железнодорожных компаний часто не давалось хода.

Иными словами, тотальный контроль не делал ситуацию подконтрольной. Напротив, министры довольно свободно распоряжались казенными средствами. Разного рода злоупотребления не казались вопиющими. 30 июня 1884 г. Половцов доносил императору, что Военное министерство потратило лишних полмиллиона рублей без всякого объяснения и испрошения этой суммы. Министерство путей сообщения приплачивало за такую работу, для которой имелись специальные чиновники. Министерство внутренних дел неправомерно увеличивало расходы на своих сотрудников. Министерство народного просвещения испрашивало кредиты на те учреждения, которые как раз закрывались. «Все эти факты… подтверждаются самими министрами, подписавшими журналы [Государственного] совета».