Во-вторых, мы обращаемся к вопросу о выборе инструментов, при помощи которых может осуществляться государственная политика в отношении культурного наследия. Проблема выбора инструментов знакома тем, кто занимался формулированием экономической политики. Для целей настоящего обсуждения можно выявить четыре группы мер, полезных в сфере культурного наследия[126]:

• общественная собственность и функционирование учреждений, объектов и достопримечательностей, относящихся к культурному наследию;

• финансовая поддержка эксплуатации, работы и реставрации культурного наследия либо через прямое финансирование, либо через субсидии частным или неправительственным организациям, либо через косвенное финансирование при помощи налоговых льгот и других механизмов;

• регуляционное ограничение частной инициативы в отношении культурного наследия;

• образование и предоставление информации для улучшения решений, принимаемых в отношении культурного наследия.

Из этих разновидностей мер наиболее значимыми с финансовой точки зрения в большинстве стран будут первые две группы. Но следует также отметить широкое использование регулирования в смысле специальных ограничений или указаний как инструмента государственной политики в отношении культурного наследия. Этот парадокс (ведь регулирование – это стратегия, к которой экономисты, как правило, относятся с наименьшей симпатией) заслуживает дальнейшего изучения. Но, прежде чем к нему обратиться, мы дадим свое определение регулирования в этой области.

Регулирование в отношении культурного наследия обозначает использование мер, которые требуют или навязывают определенное поведение фирмам или индивидам. Мы можем провести различие между так называемым «жестким» и «мягким» регулированием[127]. Жесткое регулирование включает обязательные к исполнению директивы, требующие определенного поведения, реализуемые посредством законодательных актов и предполагающие штрафные санкции за невыполнение. Мягкое регулирование заключается в необязательных директивах, требующих определенного поведения, осуществляемых с согласия сторон и не предполагающих штрафных санкций. Оба типа регулирования стремятся изменить поведение, первые – путем принудительных мер, вторые – поощряя добровольное их соблюдение.

Причины того, почему жесткое регулирование было столь популярно как инструмент в политике в области культурного наследия, связаны с его прямым образом действия и кажущейся гарантированностью результатов. В отличие, скажем, от налогов и субсидий, воздействующих на поведение более опосредованно, регулирование напрямую определяет индивидуальное действие, с более четкой перспективой достижения желательного результата. Так, например, если есть выбор по принципу «все или ничего» между тем, чтобы оставить здание или снести его, распоряжение о защите строения от сноса, скорее всего, будет самым эффективным способом обеспечения непрерывности его существования. Точно так же в случае очень высокого риска социального ущерба от индивидуальных действий в отношении объектов культурного наследия прямой контроль за такими действиями будет предпочтительнее других, менее решительных, мер.

Еще одно преимущество прямого регулирования состоит в том, что оно может относительно быстро вводиться и отменяться. Таким образом, прямой контроль может быть полезным дополнением к другим мерам, таким, например, как система выплат, идущих на постоянное поддержание приемлемых природных условий и условий консервации и охраны. Польза от него связана с негибкостью ставок налогов и других инструментов и относительной легкостью, с которой могут вводиться, осуществляться и отменяться некоторые виды контроля. Некоторые виды кризиса можно предсказать только незадолго до их возникновения, и слишком затратно постоянно поддерживать высокие налоговые ставки, чтобы предотвращать подобные чрезвычайные ситуации. Следовательно, может оказаться дешевле временно воспользоваться прямым контролем, несмотря на его статичную неэффективность[128]. Этот тезис получил признание в области охраны городских объектов благодаря использованию временных ордеров на охрану, т. е. мер по контролю, которые могут быть введены в очень короткий срок, чтобы не допустить сноса исторической застройки, пока идет процесс необходимых консультаций или оценки.

Во всех случаях государственного вмешательства независимо от того, какие используются инструменты, должны приниматься во внимание затраты на само это вмешательство. В случае культурного наследия эти затраты должны включать административные затраты на формирование стандартов, их мониторинг и реализацию, на сбор и выплату доходов, а также расходы на соблюдение распоряжений фирмами и индивидами, которым приходится выполнять политические требования.

Наконец, должен быть рассмотрен вопрос о финансировании политики в области культурного наследия. В упрощенном виде можно сказать, что обязанность платить за культурное наследие должны взять на себя заинтересованные в данном проекте стороны. Во многих случаях такие средства финансирования проектов могут быть найдены с помощью как местных сообществ, поддерживающих сохранение своих культурных активов через налоговые выплаты, так и мирового сообщества, вносящего вклад в фонды по охране памятников и достопримечательностей мирового культурного наследия. Ответственность за инициирование и управление подобными механизмами финансирования не ограничивается только государственным сектором. Организации из третьего сектора, например, неправительственные организации и другие добровольные группы, могут мобилизовать на охрану культурного наследия значительные финансовые ресурсы, представляя интересы целого ряда электоральных групп. Более того, корпоративный сектор все активнее включается в поддержку проектов по культурному наследию, отчасти из альтруизма и чувства этической ответственности, но прежде всего потому, что усилия по охране наследия благоприятно сказываются на имидже корпорации и эффективности маркетинга. Как мы утверждаем далее в гл. VIII, развитие культурной политики в будущем будет, скорее всего, характеризоваться партнерскими отношениями между общественным, частным и третьим сектором, а политика в отношении культурного наследия станет ведущим примером этой тенденции[129].

Рассмотрение наследия как культурного капитала дает возможность интеграции интересов его защитников, озабоченных сохранением его культурной ценности, и экономистов, которые рассматривают проекты по наследию как проблему распределения дефицитных ресурсов между конкурирующими целями. В этой главе еще раз было выдвинуто утверждение, что признание одновременно и культурной, и экономической ценности очень важно, если требуется перекинуть мост между этими интересами. Экономические методы оценки инвестиций, в особенности те, что ориентированы на оценку нерыночных выгод, способны многое рассказать о ценности проектов по культурному наследию. И они могут оказать огромную помощь тем, кто принимает решения. Но ими дело не ограничивается, и расширение аппарата анализа затрат и прибылей так, чтобы он мог включить культурную ценность, представляется возможным в теоретическом и практическом смысле. Мы подсказали некоторые возможные в данном случае пути развития и еще раз обратились к принципам устойчивости как способу окончательной интеграции экономической и культурной оценки. Политики и чиновники могут воспользоваться этими соображениями, когда занимаются формулированием и проведением в жизнь мер в области культурного наследия.