Самые тяжелые времена для Прокоповича наступили уже после смерти Екатерины I, когда доносы, подобно волнам, накатывались один за другим. Теперь покровительством верховной власти, от имени которой действовали Долгорукие, пользовался не Прокопович, а его противники, члены Синода, ряды которого пополнили сторонники восстановления патриаршества. Если бы не ранняя смерть Петра II, Феофан непременно бы закончил жизнь в убогой келье какого-нибудь захолустного монастыря, испытывая унижения от сурового игумена и караульных солдат. Однако он и на этот раз устоял, в 1730 году выступил против попытки верховников ограничить самодержавие и в царствование Анны Иоанновны, благодаря ее покровительству, расправился со своими противниками.

В то время как руководимая Остерманом комиссия о коммерции хотя и работала ни шатко ни валко, но все же подготовила материал для указов об отмене ограничений в торговле через Архангельск, об отмене государственной монополии на возделывание и продажу табака и об отмене монополии на добычу слюды[91], комиссия Голицына оказалась бесплодной. Сохранился единственный указ Верховного тайного совета от 27 сентября 1727 года, которым от Сената, Синода и коллегий требовалось предоставлять необходимые комиссии ведомости.

Между тем дело, порученное комиссии Голицына, имело принципиально важное значение: ей было предложено определить, «впредь с крестьян каким образом удобнее и сходнее с пользою народной с душ (так как ныне или, по примеру других государств, с одних работников, кроме старых и малолетних…) или тот платеж с дворового числа с тягол или с земли положить»[92].

Чтобы обосновать переход к новой системе налогообложения, комиссии Голицына надлежало располагать разнообразными сведениями: определить, сколько числилось из попавших в ревизские сказки платежеспособных лиц, установить число беглых и сроки, в течение которых за них обязаны платить подати крестьяне, оставшиеся на месте, располагать данными о количестве крестьянских дворов и т. д. Однако этих сведений у комиссии не было.

Смерть Екатерины I через полгода после учреждения комиссии Голицына, а также упразднение Кабинета ее императорского величества и должности тайного кабинет-секретаря отнюдь не стимулировали усердия князя в продолжении работы комиссии, хотя к 1730 году все же удалось собрать некоторые сведения о доле в бюджете страны налогов, взимаемых с помещичьих, монастырских, дворцовых и государственных крестьян, а также о сумме налога, поступающего в казну при подворном обложении. Полученные данные не внушали оптимизма: в результате роста смертности среди крестьян, а также увеличения численности беглых значительно уменьшилось число налогоплательщиков. Эти данные надлежало подвергнуть анализу, сопоставить доходы, получаемые казной при подушном и подворном обложении с учетом так называемых запросных денег (экстраординарных сборов), с тем чтобы в конечном счете определить оптимальную для России форму налогообложения. Но эту главную задачу комиссия Голицына как раз и не смогла решить[93].

Из рассмотренных выше акций Верховного тайного совета две имели основополагающее значение, поскольку отражали начало процесса, получившего продолжение. Речь идет о манифесте о разделении Синода на два департамента и указе о временном освобождении дворян от службы в полках и предоставлении им права жить в деревне. Первый обозначил этап в секуляризации владений духовенства, завершившийся в 1764 году при Екатерине II. Тенденция же, обозначенная во втором законодательном акте, завершилась манифестом о вольности дворянской 1762 года.

В оценке результатов мер, осуществленных Верховным тайным советом на первом этапе его существования, историков интересуют два вопроса: каковы были причины недолговечности областных учреждений, введенных реформой 1719 года, и каков был финансовый эффект от упразднения учреждений и должностных лиц, наводнивших провинции и терзавших ее население.

На первый вопрос ответил еще С. М. Соловьев: «Теперь преобразователь был во гробе, и наступило время поверки, прочен ли установленный им порядок. Железной руки, сдерживавшей врагов преобразований, не было более; Петр не распорядился даже насчет своего преемника; русские люди могли теперь свободно распорядиться, свободно решить вопрос, нужен ли им новый порядок, и ниспровергнуть его в случае решения отрицательного. Но этого не случилось; новый порядок вещей остался и развивался, и мы должны принять знаменитый переворот со всеми его последствиями как необходимо вытекший из условий предшествующего положения русского народа»[94].

С наблюдением Соловьева можно согласиться, если иметь в виду всю совокупность петровских преобразований, новшеств, введенных в экономику, социальный строй, культуру, быт, структуру центральной власти. Но областная реформа Петра Великого 1719 года явно выпадает из цикла его преобразовательных начинаний. Дипломаты, наблюдавшие за осуществлением реформы, считали ее недолговечной. Французский дипломат Кампредон доложил своему правительству в 1721 году, что созданные царем учреждения будут ликвидированы еще при его жизни. Посол Пруссии Мардефельд тоже предсказывал печальную судьбу административных реформ Петра: «Умри этот государь, они, большинство русских, всем пожертвуют, даже своей жизнью, лишь бы вернуться к своему прежнему порядку управления и бросить нововведенные учреждения царя, которые поддерживаются только его суровостью и духом».

Предсказание иностранных наблюдателей оправдались лишь частично — коллегии успешно выполняли свои функции свыше полувека, а Сенат сохранился до 1917 года. Что же касается областных учреждений, то они не выдержали испытания на прочность. Соратники Петра после его смерти подвергли их суровой критике и с необыкновенной легкостью расстались с ними без всякого сожаления.

Автор фундаментального исследования о проведении Петром I областной реформы, крупнейший историк первой трети XX века М. М. Богословский дал исчерпывающее объяснение причин восстановления воеводского правления и отмены новшеств в структуре областной администрации. Главная из них состояла в том, что общество не созрело и не было готово к содержанию громоздкого и дорогостоящего административного аппарата, оно не располагало ни финансовыми, ни людскими ресурсами, чтобы заполнить многочисленные учреждения знающими свое дело администраторами и оплачивать их труд.

Контрреформу осуществляли соратники Петра — но не из-за стремления повернуть историю России вспять, а из чисто рационалистических побуждений.

Восстановление воеводского правления было выгодно и помещикам, и крестьянам. Оно освобождало крестьян от вмешательства в их жизнь чиновников, которые опустошали их хозяйства и, следовательно, наносили ущерб и интересам владельцев, поскольку благополучие последних напрямую зависело от благополучия принадлежавших им крестьян. Восстановление воеводского правления было выгодно и государству, которое возлагало на помещиков сбор подушной подати и таким образом приобретало дармовых агентов[95]. Вместе с тем контрреформа не сопровождалась простым возвращением к воеводскому правлению, существовавшему в XVII столетии. Ее результатом стала стройная иерархия бюрократических учреждений — уездный воевода подчинялся провинциальному, а последний — губернатору, подчиненному верховной власти.