«Положение о Законодательной Комиссии», развивавшее данную статью «Конституции», – небольшой, но весьма интересный правовой памятник. Четко составленный документ определял полномочия и порядок избрания первого в истории Белого движения властного органа – прототипа Парламента. Можно предположить, что образованная на основе Комиссии Палата в дальнейшем обладала бы схожими с парламентскими полномочиями, отличаясь лишь расширенным представительством территорий, «освобожденных от большевизма», на что еще надеялись белые военные и политики в начале 1920 г. Комиссия, таким образом, представляла бы законодательную власть не только на территории казачьих войск, но и на территории других южнорусских губерний. Законодательная власть разделялась Комиссией с Главкомом ВСЮР – законодательная инициатива принадлежала и Совету министров, и Главкому, и Комиссии. При общей численности Комиссии в 90 человек казаки получали большинство (50 мест от Дона, Кубани и Терека, три депутата от Астраханского казачества), 7 мест отдавалось представителям «горских народов», а 30 депутатов представляли «местности под управлением Главнокомандующего ВСЮР». Подобное соотношение мест объяснялось требованиями казачьих делегатов составить представительство в Комиссии «пропорционально численности населения»[140]. Что касается избирательной системы, то здесь пришлось столкнуться с типичной для Белого движения проблемой невозможности «правильных выборов» (то есть всеобщих, равных, тайных, прямых) в условиях военных действий. Поэтому Савич и Челищев предложили вариант двухступенчатых выборов, в которых основой депутатского корпуса в Законодательной Комиссии становились бы уже избранные депутаты органов местного самоуправления (земские собрания, городские думы и казачьи парламенты). Эта схема представительства во многом напоминала представительство в ГЗС в белой Сибири[141]. Однако данные предложения были скорректированы: члены Комиссии от краевых образований Дона, Кубани и Терека избирались соответствующими фракциями Верховного Круга, а члены Комиссии от Ставропольской и Таврической губерний избирались как городскими думами (городов Ставрополя, Святого Креста, Симферополя, Ялты, Севастополя, Феодосии, Керчи и Евпатории), так и губернскими избирательными собраниями, образованными из «председателей и членов губернских и уездных земских управ, выборщиков от губернских кооперативных объединений». Члены Комиссии от Черноморской губернии избирались собраниями в городах Новороссийск, Геленджик, Туапсе и Сочи – в избирательные собрания включались депутаты городских дум и сельские старшины. Херсонскую губернию представляли члены, избранные Одесской городской думой (единственная часть губернии, еще контролируемая в феврале 1920 г. частями ВСЮР), а горские народы (Чечня, Ингушетия, Кабарда, Хасав-Юртовский округ) избирали в Комиссию «по одному члену от каждого народа» (Дагестан делегировал трех членов)[142].

Во многом аналогично проведенной Пепеляевым в белой Сибири «административной революции» решался вопрос о полномочиях Совета министров на белом Юге. Председатель Совмина назначался главой южнорусской власти, а министры утверждались им по списку, составленному премьером (статьи 5, 6.). При этом Законодательная Комиссия могла выражать недоверие как отдельным министрам, так и Совмину в целом, что влекло за собой их немедленную отставку. «Ответственное министерство» – так по аналогии с 1916–1917 гг. называли новое правительство. На переговорах Челищеву и Савичу удалось отстоять полную подчиненность Главкому ВСЮР лишь двух, важнейших для фронта, ведомств – военно-морского и путей сообщения – Деникин считал это своим успехом на переговорах. Все законодательные акты по данным ведомствам принимались Главкомом единолично. Управление снабжения контролировалось им, но опосредованно, через военное ведомство[143]. Последней, 7-й статьей в тексте соглашения было предоставление главе «южнорусской власти» права «относительного вето». После наложения «вето» закон мог вторично рассматриваться Комиссией лишь через 4 месяца и приниматься только квалифицированным (2/3) большинством Комиссии. Глава южнорусской власти получал также право роспуска Законодательной Комиссии. Однако в случае роспуска новые выборы следовало провести в течение месяца. В перерыве между сессиями Комиссии законодательные акты могли приниматься и исполнительной властью – Главкомом и Советом министров, но после начала работы Комиссии все они должны были выноситься на повторное утверждение, в противном случае эти постановления теряли силу. Первоначально настаивавший на «абсолютном вето», Деникин был убежден Савичем в необходимости «уступить» казачьим представителям, поскольку в течение 4 или 6 месяцев действия «относительного вето» положение на фронте могло ухудшиться настолько, что уже никакое «вето» ничего бы не решало[144].

Отвлекаясь от конкретной обстановки, влиявшей на принятие и реализацию вышеизложенных решений, значение проведенных политических преобразований в истории Белого движения на белом Юге весьма ценно: здесь впервые был выработан и начал осуществляться на практике парламентский вариант управления. И это произошло в регионе, где принцип военной диктатуры поддерживался с самого зарождения Добровольческой армии. «Ответственное министерство, законодательная палата и условное вето, – по признанию Деникина, – знаменовали переход от диктатуры к конституционным формам правления». Главком считал при этом своим успехом сохранение за собой Верховного военного руководства, а уступки в остальном считал временными, зависящими исключительно от меняющегося положения на фронте. Потенциал созданной в таком виде южнорусской власти, весьма вероятно, мог бы привести к позитивным переменам. Вот как оценивал реальные результаты совместной работы Главного Командования и казачества генерал Чернавин: «Южнорусской власти… помимо борьбы с внешним врагом, приходилось вести тяжелую борьбу с противниками в собственном лагере. Однако… при всей трудности положения, оно не было безнадежным. Были благоприятные факторы, которые можно и должно было использовать, которые могли быть противопоставлены факторам развала». Но, как справедливо сказано далее, «эти возможности Главным Командованием систематически и неизменно упускались. По-видимому, не столько сила и искусство внутренних врагов Главного Командования, сколько собственные его ошибки – неумение понять действительную обстановку, превратная оценка ее слагаемых, большой примитивизм политики – подготовили катастрофу Юга России»[145].