Но возникший как междуведомственное совещание министров, комитет этот, хотя и вырос довольно быстро в самостоятельную организацию и завел собственную канцелярию, не мог удовлетворить правительство, и наряду с ним в 1810 году было учреждено специальное Министерство полиции, нарочито для этого выделенное из Министерства внутренних дел.

Подобная мера, явственно свидетельствовавшая о растущей недоверчивости правительства, уже не встретила особенно приязненного отношения со стороны высших кругов. Они чувствовали себя также взятыми на подозрение и резонно обижались. В позднейших своих «Воспоминаниях» Вигель выразил это чувство, свалив, правда, вину на Сперанского, слепо подражавшего якобы наполеоновским образцам. «Преобразователь России забыл или не хотел вспомнить, что в положении двух императоров была великая разница. Две трети подданных Наполеона почитали его хищником престола и всегда готовы были к заговорам и возмущениям: пока он сражался с внешними врагами, для удержания внутренних был ему необходим искусник Фуше. То ли было в России?»[116].

Правительство, однако, держалось иного мнения и полагало, что без «искусника Фуше» ему не обойтись. Таковой обнаружился в лице недавно назначенного генерал-адъютантом и исполняющего должность петербургского генерал-губернатора А. Д. Балашова. Ему-то и было вручено управление новообразованным ведомством. В довольно широкий круг его ведения вместе с малоопределенными «происшествиями» и «неповиновением» входили шарлатанство, совращение, надзор за тюрьмами, арестантами, беглыми, раскольниками, притонодержателями, буянами, развратниками и пр., а рядом наблюдение за иностранцами, рекрутские наборы, сооружение мостов (совсем по регламенту Петра — улиц регулярное сочинение), продовольствие, корчемство и пр. Но главным движущим нервом министерства была его канцелярия «по делам особенным», куда входили все те дела, «которые министр полиции сочтет нужным предоставить собственному своему сведению и разрешению»[117].

Компетенция министра полиции определялась, таким образом, им самим, и роль его в государственных делах стала расти все более чувствительно. В помощь себе он приблизил авантюриста Якова де Санглена, назначенного директором канцелярии министра и, как можно догадываться, явившегося соавтором нововведенной системы. Главными средствами почитались те, которые с таким успехом применял в Париже Фуше: шпионаж и провокация. Нужно, впрочем, отметить, что агентами на первых порах часто являлись доносители добровольные, и только постепенно собирался кадр профессиональных шпионов и провокаторов. «Со времени войны с французами, — заносил 7 апреля 1807 года в свой дневник С. П. Жихарев[118], — появился в Москве особый разряд людей под названием „нувелистов“, которых все занятие состоит в том, чтоб собирать разные новости, развозить их по городу и рассуждать о делах политических». Опыт французской полиции говорил, что подобные люди, благодаря своим широким общественным связям и повсеместной принятости, могут оказывать в агентурной службе чрезвычайно важные услуги — преемник Фуше, Савари, характеризуя в своих мемуарах эту общественную разновидность, называет ее для полиции «драгоценной». По этим двум путям и направились устремления Министерства полиции, вскоре окончательно реорганизованного, по словам графа В. П. Кочубея, в министерство шпионства. В записке на высочайшее имя, поданной Кочубеем в 1819 году, когда он принимал полицейское ведомство обратно в лоно Министерства внутренних дел, система Балашова описывается следующим образом: «Город закипел шпионами всякого рода: тут были и иностранные, и русские шпионы, состоявшие на жалованьи, шпионы добровольные; практиковалось постоянное переодевание полицейских офицеров; уверяют даже, что сам министр прибегал к переодеванию. Эти агенты не ограничивались тем, что собирали известия и доставляли правительству возможность предупреждения преступления, они старались возбуждать преступления и подозрения. Они входили в доверенность к лицам разных слоев общества, выражали неудовольствие на Ваше Величество, порицая правительственные мероприятия, прибегали к выдумкам, чтобы вызвать откровенность со стороны этих лиц или услышать от них жалобы. Всему этому давалось потом направление сообразно видам лиц, руководивших этим делом. Мелкому люду, напуганному такими доносами, приходилось входить в сделки со второстепенными агентами Министерства полиции, как напр., с Сангленом и проч. …»[119]

Затянув паучьей сетью шпионажа страну, Балашов создал себе независимое и выгодное положение в первом ряду бюрократического строя. Но стремление вверх и любовь к интриге оборвали его расцветавшую карьеру. Честолюбие министра полиции не могло помириться с первенствующим положением Сперанского, и он совместно с графом Армфельдтом, тоже любопытным типом «изящного и оплачиваемого изменника», повел сложную интригу против пошатнувшегося в доверии императора новоявленного законодателя. Балашов не отдавал себе отчета в том, что значение Сперанского, застилая, правда, его самого, вместе с тем служит своеобразным громоотводом от монарших подозрений и гнева. После падения Сперанского они в первую очередь обратились на министра, растущая роль и опасные связи которого намечали самые рискованные перспективы. «Мне Пален не нужен, — пришел наконец к выводу император, — он хочет завладеть всем и всеми, это мне нравиться не может»[120]. С началом войны 1812 года Балашов, впрочем, сохраняя титул министра до самого закрытия министерства, фактически получает отставку и отправляется в армию, где, по-видимому, принимал участие в организации военной полиции.

Роль Министерства полиции в то время ясно характеризуется тем, что временным председателем Совета Министров был назначен заместитель Балашова, С. К. Вязьмитинов. Но при нем, несомненно, деятельность министерства падает; были ли тому причиной преклонный возраст его, лишивший его возможности лично принимать, подобно Балашову, участие в полицейских авантюрах и, конечно, отражавшийся на размахе его энергии, или просто неумение и неприспособленность нового министра, но значение ведомства уменьшается, так что после смерти Вязьмитинова ему и не подыскивали преемников, превратив министерство снова в особое отделение Министерства внутренних дел, где граф Кочубей, не желавший марать свою аристократическую репутацию постыдным промыслом шпиона и, по словам Вигеля, «как бы гнушавшийся этою частью», предоставил полиции значительно более скромное положение.

Неудачные попытки полицейской организации привели к новому разделению сыскных органов, поставленных под взаимный контроль. Вместо одного «искусника Фуше» появилось несколько. Так, столичная полиция, бывшая, как можно видеть из цитированных выше замечаний Кочубея, одним из основных интересов упраздненного министерства, выделилась в особенную часть под началом с. — петербургского военного генерал-губернатора Милорадовича[121]. Столь деликатное дело было, однако, не совсем по плечу этому лихому «отцу-командиру», и, несмотря на несомненную его преданность, наряду с его полицией имелись и другие тайные организации. «В Петербурге, — пишет А. И. Михайловский-Данилевский, — была тройная полиция: одна в Министерстве внутренних дел, другая у военного генерал-губернатора, а третья у графа Аракчеева; тогда даже называли по именам тех из шпионов, которые были приметны в обществах, как-то: Новосильцова, князя Мещерского и других». Специальная полиция создавалась в армии — с 1815 года стали формироваться жандармские полки. «В армиях было шпионство также очень велико: говорят, что примечали за нами, генералами, что знали, чем мы занимаемся, играем ли в карты и тому подобный вздор»[122]. Специальные поручения получали и отдельные лица, как граф Витт, организовавший тайное наблюдение в южных губерниях.