Сенат никогда не поднимал протеста против вмешательства императорской власти в свои дела. Причина его пассивности была все та же, что и во времена Августа, — боязнь брать на себя огромные финансовые обязательства, связанные с государственным управлением. Средства же, которые поступали в распоряжение сената для покрытия необходимых расходов, еще более уменьшились по сравнению с первоначальными временами принципата. Между тем императоры, чье состояние благодаря гражданским войнам увеличилось до таких размеров, что с ними никто не мог соперничать в богатстве, в чьем владении находился унаследованный после Антония и Клеопатры Египет со всеми его доходами, чье состояние постоянно увеличивалось благодаря конфискациям и наследованию, всегда с готовностью выделяли из своих личных средств деньги на нужды государства. Так, например, они взяли на себя огромные затраты, связанные со строительством новых зданий и ремонтом городского хозяйства, покупали продовольствие для населения города и устраивали ему бесплатные развлечения, делали подарки солдатам и создали специальный фонд для выплаты вознаграждения, причитавшегося им по окончании службы, строили дороги в Италии и провинциях и вообще, следуя примеру Августа, брали на себя бремя общественных расходов. Однако, взяв на себя выполнение этих обременительных обязательств, императоры с полным правом могли забрать под свой контроль управление государственными финансами. В результате перехода этих функций к императору заметно улучшилось управление финансами, новый режим приобретал все большую популярность среди населения и соответственно падал авторитет сената. Таким образом, принципат закрепил свои позиции и превратился в постоянный институт государственного устройства.

Для лучшего освещения этого важного исторического явления я выделю в нем два момента и остановлюсь на них подробнее. Факты эти общеизвестны, но здесь будет полезно еще раз обратить на них особое внимание.

Управление делами города Рима требовало от государства больших финансовых затрат. Кроме того, что требовалось поддерживать подобающий внешний блеск города, который был столицей мира, кроме того, что нужно было обеспечивать удовлетворение самых элементарных потребностей постоянно увеличивающегося городского населения, поддерживая в надлежащем состоянии водоснабжение, санитарные устройства, систему противопожарной защиты и защиты от наводнений, следить за мощением дорог и починкой мостов через Тибр, содержать полицию — т. е. содержать то городское хозяйство, которое имелось во всех более или менее крупных греческих городах еще со времен эллинистического периода, — в Риме существовала еще и огромная статья расходов по продовольственному обеспечению населения и устройству бесплатных развлечений. Сотни тысяч римских граждан, составлявших население Рима, мало беспокоила мысль о политических правах. Они спокойно смотрели, как народное собрание постепенно превращалось при Августе в чистую формальность, они не протестовали, когда Тиберий окончательно отменил и его формальное существование, зато они твердо стояли на своем праве, приобретенном в период гражданских войн, — получать от правительства содержание и бесплатные развлечения. Это священное право римского пролетариата не решался нарушить никто из императоров, не исключая даже Цезаря и Августа. Они позволили себе только ограничить число получателей зерна твердо фиксированной цифрой и ввели более рациональную систему распределения. Кроме того, они установили число дней, в которые римляне имели право на бесплатные зрелища в театрах, цирках и амфитеатрах. Но самое право как таковое они не пытались отменить. И не потому, что боялись римской черни, — ведь у них всегда была под рукой преторианская гвардия, чтобы подавить любой бунт. Просто императоры предпочитали делать так, чтобы народ всегда был в хорошем настроении. Взяв на свое обеспечение большое количество привилегированных получателей государственного пособия — а их было приблизительно двести тысяч голов, относившихся главным образом к жителям тех районов города, где исстари обитали римские граждане, — императоры знали, что при каждом появлений перед толпой, будь то при праздновании триумфов, публичных жертвоприношениях или в цирке, где они председательствовали на скачках и гладиаторских играх, их всегда ждала восторженная встреча и народное ликование. Время от времени требовалось подогревать ликование, чтобы прием был особенно горячим; с этой целью устраивались внеочередные игры, дополнительные выдачи зерна и денег, раздавали угощение и подарки для сотен тысяч людей. Таким образом удавалось поддерживать хорошее настроение в народе и «организовывать» общественное мнение в столице. Если сложить эти «организационные» затраты с теми средствами, которые требовались на содержание городского хозяйства, то в целом это, несомненно, должно было обходиться в колоссальные суммы. Сенат, финансовые средства которого ограничивались, как мы уже знаем, поступлениями от прямых налогов сенатских провинций, был не в состоянии покрывать такие расходы, а императоры готовы были взять эти обязательства на себя при условии, что сенат не будет вмешиваться в эти дела. Этот метод наряду с управлением армией входил в состав arcana imperii, которыми пользовались первые императоры.[103]

Сосредоточив в своих руках все управление государственными финансами, императоры в то же время получили приятную возможность усилить свой контроль над администрацией сенатских провинций. В сенатских провинциях, т. е. в тех провинциях, где наместник назначался сенатом, императоры имели своих прокураторов — лично им подчиненных служащих, которые управляли там императорским имуществом. Эти прокураторы с самого начала были ушами и глазами императора. Они держали его в курсе всех дел, происходящих в провинции, чтобы тот имел возможность при необходимости обратиться в сенат с запросом по поводу плохого управления; сенат же слишком зависел от общественного мнения, чтобы покрывать своим авторитетом провинности своих наместников. По мере увеличения числа личных императорских доменов увеличивалось и число императорских прокураторов в провинциях, тем более что им было поручено также и взимание косвенных налогов; в связи с этим усиливался и контроль императоров над наместниками сенатских провинций. С другой стороны, по мере того как в деле назначения новых сенаторов усиливалась роль императора, который мог предлагать в сенат своих кандидатов и время от времени производил ревизию его состава, исключая тех или иных из сенаторского списка, его голос приобретал все более весомое значение при назначении сенаторов на ответственные посты провинциальной администрации. Уже в I в. по Р. Х. все наместники провинций фактически назначались императором: наместников собственных провинций он непосредственно назначал сам, а сенатских — формально через сенат.[104] Таким образом, управленческий аппарат все более бюрократизировался. Одновременно с усиливающейся бюрократизацией нарождался новый социальный класс — класс императорских чиновников, который частично пополнялся из сословия всадников, но в основном формировался из рабов и вольноотпущенников императора. Едва зарождавшийся при Августе, этот класс быстро набирал силу и численность при его преемниках, особенно в период правления Клавдия.