По имеющимся материалам, в тылу указанных фронтов лидерами националистических организаций за шесть первых дней войны были совершены 12 повстанческих выступлений, захвачены и ликвидированы органы советской власти в 5 населенных пунктах, имелись случаи нападения вооруженных групп повстанцев на военные городки, совершения ими террористических акций в отношении военнослужащих, партийных и советских представителей местных органов государственной власти.

Как свидетельствует опыт, активная деятельность националистических формирований отмечалась чаще всего на удалении 30—100 км от линии фронта, но были случаи появления групп активистов-националистов в 170–250 км, в отдельных случаях в 300 км от переднего края.

В последующем оперативная обстановка в тылу фронтов начала обостряться деятельностью преступников всех мастей. Количество преступного элемента с началом войны заметно возросло за счет появления таких преступлений, как дезертирство, уклонение от мобилизации, мародерство, открытое и скрытое хищение продовольственных товаров со складов и из магазинов, из колхозных амбаров, разбойные вооруженные нападения на объекты народного хозяйства.

По мере приближения фронта вносили свою лепту в ухудшение обстановки заключенные, бежавшие из колоний и тюрем, а также во время пеших переходов колонн и нападений самолетов противника. Есть данные, когда в подобных условиях колонна заключенных в несколько сотен человек разбежалась. В ряде эпизодов (до 50 %) случаи побегов пресечены не были [11]. Сколько этих людей оказалось на прифронтовых дорогах, в лесах и населенных пунктах, сведений нет, но улучшению оперативной обстановки они, несомненно, не способствовали. Вероятнее всего, беглецы быстро сбивались в банды уголовников.

Обстановка в тылу фронтов и на сопредельных территориях, на прифронтовых дорогах в первые недели войны складывалась таким образом, что быстрое пресечение враждебных и преступных проявлений, наведение порядка и безопасности на прифронтовых коммуникациях превратились в первостепенную задачу органов государственной власти и военного командования. В соответствии с требованиями Указа Президиума Верховного Совета Союза ССР от 22 июня 1941 года «Об объявлении в отдельных местностях СССР военного положения», обязанности по поддержанию общественного порядка и государственной безопасности возлагались на Военные советы фронтов и командование войсковых соединений на местах. Непосредственно контроль над соблюдением порядка и правил, установленных военным командованием, возлагался на военных комендантов городов и других населенных пунктов [12].

Постановления Совета Народных Комиссаров СССР от 24 июня 1941 года «Об охране предприятий и учреждений и создании истребительных батальонов», «О мероприятиях по борьбе с парашютными десантами и диверсантами противника» легли в основу организации и проведения мероприятий по укреплению общественного порядка и государственной безопасности не только в прифронтовой полосе, но и на всей территории СССР [13].

Учитывая чрезвычайно сложную обстановку в тылу фронтов и прилегающих местностях, Постановлением Совета Народных Комиссаров от 25 июня 1941 года для охраны тыла действующей армии, в первую очередь для борьбы с вражескими десантами и диверсионными группами, националистическими формированиями привлекались войска НКВД. На выполнение задач назначались в первую очередь пограничные войска НКВД западных округов и отдельные части войск НКВД оперативного назначения. Кроме того, в соответствии с Постановлением СНК СССР от 26 июня 1941 года для оказания помощи войскам по охране тыла привлекались части и подразделения других войск НКВД, находящихся в границах прифронтовой полосы. При этом старшим оперативным начальником всех войск НКВД, независимо от принадлежности, являлся начальник войск НКВД по охране тыла действующей армии. Для поддержания порядка и безопасности на подведомственных территориях в прифронтовых районах руководство местных органов государственной власти формировало свои вооруженные отряды и даже части. Но были они малочисленными, без достаточной военной подготовки, без четкой организации и организованности, потому особой роли в деле борьбы с националистическими и диверсионными бандитскими формированиями не сыграли. К тому же они незамедлительно включались по решению Военных советов фронтов в состав действующей армии. Так, созданный в Риге Латышский полк рабочей гвардии и другие небольшие отряды первоначально развернули активную борьбу с националистическими формированиями, но были вскоре включены в состав 22‑й дивизии войск НКВД оперативного назначения, личный состав которой уже вел боевые действия с противником.

В соответствии с директивой Центрального комитета ВКП(б) и Совета Народных Комиссаров СССР от 29 июня 1941 года, приказом НКВД СССР от 7 июля 1941 года к борьбе с враждебными формированиями и диверсионными группами противника были привлечены местные органы НКВД и милиция.

Известно, успех работы органов внутренних дел в значительной мере зависит от количества привлеченных местных жителей, сил общественности. В предвоенные годы во всех населенных пунктах создавались и активно помогали милиции и местным органам НКВД бригады содействия, а также группы по поддержанию общественного порядка [14]. Но вследствие массовой мобилизации граждан в ряды вооруженных сил, на строительство объектов оборонного значения и на производство продукции военного времени, а также большой миграции населения в прифронтовых районах, бригады содействия распались, органы НКВД и милиции утратили хорошо налаженные связи с активом местного населения, а вместе с тем возможность оперативно реагировать на враждебные и преступные проявления. Изменились и задачи милиции.

В результате быстрого перемещения фронтов в глубь СССР националистические формирования, бандитствующие группы вскоре остались далеко позади, диверсанты не успевали прибывать на место назначения, нередко выбрасывались на самолетах в расположение своих войск. Наиболее опасное развитие событий в тылу фронтов переместилось в ином направлении, но тоже требовало принятия не менее решительных мер. Фронтовые коммуникации оказались забитыми массами уходивших в тыл страны эвакуированных граждан с большой прослойкой враждебного и преступного элемента. Прифронтовые коммуникации перестали быть путями не только для совершения маневров войск, но и для обеспечения фронта продовольствием, боеприпасами, горюче-смазочными материалам и всеми другими видами снабжения, без которых действующая армия существовать не могла.

Регулированием движения на прифронтовых дорогах должны были заниматься дорожные войска Красной Армии, ведавшие дорожно-эксплуатационной и дорожно-комендантской службой [15]. Но они оказались неспособными справиться с громадным объемом работы. Войска НКВД по охране тыла едва ли не в полном составе были привлечены к выполнению задач по наведению порядка в прифронтовой полосе. При этом большое значение имело поддержание общественного порядка в крупных городах и других населенных пунктах, на железнодорожных станциях, в речных портах, в пунктах погрузки и выгрузки воинских грузов, оказавшихся на путях следования уходящих в тыл страны отступающих войск и гражданских лиц. Для выполнения задачи был задействован личный состав частей войск НКВД, расположенных или оказавшихся в данной местности, сотрудники местных органов НКВД и милиции, бригады содействия. В Москве и пригородах поддержанием общественного порядка и государственной безопасности занимался личный состав Отдельной мотострелковой дивизии особого назначения (ОМСДОН), 15‑й, 16‑й, 36‑й дивизии войск НКВД. В октябре 1941 г. для усиления гарнизона Москвы была создана ОМСДОН-2. В Ленинграде задачу выполняли 13‑й мотострелковый, 225‑й конвойный полки НКВД, в Туле 115‑й и 156‑й полки внутренних войск [15-1].