Но принципиальная позиция создания представительной власти и новой государственной власти после марта 1917 г. должна была строиться на прочном основании всенародного избрания. Идеи плебисцитарного права, «прямой демократии» доминировали на протяжении не только всего 1917 г., но периодически заявлялись в программных положениях Белого движения в 1918–1922 гг. Это относилось и к лозунгу «непредрешения» основных политических вопросов (в том числе и о форме правления) до созыва «представительного собрания», «избранного народом».

Всероссийское Учредительное Собрание не только решало бы вопрос о форме правления, возрождении династии или создании республики. Оно становилось высшим санкционирующим органом, что соответствовало и российским историческим традициям (в белой прессе неоднократно отмечалась связь Учредительного Собрания с Земским Собором 1613 г.), и политическому опыту периода «думской монархии». Именно поэтому идея созыва представительного органа (правда, уже под названием Национальное Учредительное Собрание) оставалась центральной во всех политических программах белых режимов.

Одним из главных критериев легальности власти для того времени считался фактор законности передачи ее от одной государственной структуры к другой, впредь до окончательного утверждения властной модели представительным Собранием. Это стало одной из причин того, что многие органы исполнительной власти после марта 1917-го назывались Временными (Временное Сибирское правительство, Временное правительство Северной области, Временное Приамурское правительство). Проблему организации власти обосновывали работавшие в составе белых правительств правоведы, специалисты по государственному и гражданскому праву (П. В. Вологодский, Г. К. Гинс, Г. Г. Тельберг, С. С. Старынкевич, Ю.В. Ключников, В. А. Рязановский, В.Н. Челищев, Н.Н. Чебышев, К. Н. Соколов, В. А. Степанов и др.). Разумеется, в условиях гражданской войны было очень сложно соблюдать принципы правовой системы. Тем не менее стремление к этому наблюдалось постоянно.

Но эволюционный принцип легальности власти, основанной на правопреемстве, противоречил концепциям, вызванным захватом власти большевиками и «второй русской смутой», т. е. «революционному правосознанию» и «политической целесообразности». Конфликт этих элементов социально-правовой культуры решающим образом повлиял на эскалацию гражданской войны в России. По высказыванию депутата Учредительного Собрания Н. В. Фомина на заседаниях того же Уфимского Государственного Совещания, «законов революционного времени нет, есть законы старые, есть законы в проекте…». А будущий управляющий делами Уфимской Директории эсер А. Н. Кругликов правомерно заметил, что «в период переустройства Государственное право не откристаллизовано в закон и находится в процессе творчества. Но есть средняя политическая линия, известное право-созидание которой присуще всякой власти. Даже диктатура должна признавать правовые нормы и отвергать изжитые законы. Новая власть будет опираться на писаные нормы с одной стороны и на творимые – с другой». Этот тезис с полным основанием можно отнести к правотворческой составляющей Белого движения (2).

Весной 1917 г. основной политико-правовой статус Временного Всероссийского правительства определялся подготовкой проведения выборов в Учредительное Собрание и обеспечением его работы. Несмотря на провозглашение «полноты власти» и правопреемственности, Временное правительство не отказывалось от необходимости корректировки тех или иных законодательных актов, приведения их в соответствие с «требованиями времени». В этом отношении весьма важной становилась роль Юридического Совещания, созданного при правительстве с целью предоставления «предварительных юридических заключений по мероприятиям Временного правительства, имеющим характер законодательных актов». В него вошли имевшие опыт политико-правовой деятельности В. А. Маклаков (член II–IV Государственной Думы, присяжный поверенный, член московской коллегии адвокатов), М. С. Аджемов (член II–IV Государственной Думы, помощник присяжного поверенного Московской окружной судебной палаты, специалист по уголовному праву), Н. И. Лазаревский (магистр государственного права, автор ряда работ по государственному праву в Российской Империи), Ф.Ф. Кокошкин (приват-доцент кафедры государственного права Московского университета, член I Государственной Думы, исследователь проблем конституционного права), А.Я. Гальперн (присяжный поверенный), Б. Э. Нольде (магистр международного права, юрисконсульт Министерства иностранных дел, член Палаты арбитражного суда в Гааге), В. Д. Набоков (сенатор, преподаватель уголовного права в Училище правоведения в Петрограде). Возглавил Совещание Кокошкин. В большинстве своем члены Юридического Совещания занимали ведущее положение в кадетской партии, что давало основание Нольде называть совещание «быстро спевшейся коллегией» кадетских юристов. В составе Совещания также работали правоведы, будущие активные участники Белого движения: К. Н. Соколов (занимался разработкой разделов «Основных законов», относившихся к «организации администрации», «Совета министров»), С. А. Котляревский (разработка проблем «международных сношений, договоров»), В.М. Гессен («гарантии прав гражданской свободы», «подданство, натурализация»), профессор административного права, сенатор В.Ф. Дерюжинский (разделы «организация судов», «Сенат»).

Однако «апрельский кризис» и перемены в составе правительства привели не только к смене отдельных министров, но и к корректировке политического курса (различия в мартовской и майской правительственных декларациях). На смену приоритетам «правопреемственности» и «формального права» пришли приоритеты «фактического» права, «революционного правосознания». В период «двоевластия» наиболее приемлемой считалась модель коалиционных структур, основанных на участии в работе правительства представителей советской вертикали и различных политических партий. Временное правительство все более заявляло о себе как о структуре, наделенной полнотой как исполнительной, так и законодательной власти, претендующей на статус «единоличного правления». Данный процесс усилился после отставки князя Львова и утверждения Керенского в должности главы правительства.

Провал июньского наступления русской армии и попытка вооруженного антиправительственного восстания в июле 1917 г. инициировали поиск новых вариантов укрепления власти. Созыв Московского Государственного Совещания в августе предполагал получение «кредита доверия» правительству как со стороны ведущих партий, так и от различных государственных и общественных организаций – земского и городского самоуправлений, кооперации, Русской православной церкви, военных, финансовых, торгово-промышленных «Союзов», командования армии и флота. При невозможности проведения полноценных выборов этот вариант представительства ограничился делегированием депутатов от отдельных общественно-политических и государственных структур. Такую форму организации власти стали впоследствии определять как «общественный сговор». Распорядительное бюро Совещания, созданное при Московской городской думе, включало 2500 человек, прибывших на заседания. В их число входили: от составов всех 4 Государственных Дум – 488 человек, от «крестьян» – 100, от советов рабочих и солдатских депутатов – 129, «городов» – 147, земского и городского союзов – 118, торгово-промышленных организаций и банков – 150, «технических организаций» – 99, «трудовой интеллигенции» – 83, армии и флота – 117, духовенства и духовных организаций – 24, национальных групп – 58, продовольственных комитетов – 90, сельскохозяйственных обществ – 51, кооперативов – 313, профессиональных союзов – 176, комиссаров Временного правительства – 33, представителей военного ведомства – 16, представителей союзных армий – 3, чинов судебных установлений, представителей министерств Временного правительства – 15 человек (3). Государственное Совещание имело важное значение еще и потому, что на нем впервые после февраля 1917 г. была апробирована модель: Правительство плюс Совещание, созываемое на основе максимально широкого представительства «левых» и «правых» партий, общественно-политических, хозяйственно-экономических структур, но лишенное законодательных полномочий. Таким образом, предполагалось, с одной стороны, получить «общественную поддержку» Временного правительства, формально объединявшего полномочия законодательной и исполнительной власти и нуждавшегося в дополнительном санкционировании своих действий. С другой стороны, любые решения созываемого Совещания носили сугубо рекомендательный характер и не затрагивали «суверенности» Временного правительства.