С нашей точки зрения, создание такой основы имеет двоякий результат. С одной стороны, благодаря этому подобные площадки для взаимодействия общественных организаций и власти стали создаваться и там, где их не было. С другой стороны, там, где они уже были созданы и действовали по принципу самозаписи, как это было с Общественной палатой при Президенте РФ в 1994–1995 гг., теперь они должны были перестроить порядок формирования под предложенный, когда одна треть членов палаты назначается главой региона, а вторая треть – депутатской ассамблеей этого субъекта РФ, то есть тиражировалась федеральная модель «назначенной общественности». Подробнее об Общественных палатах в субъектах РФ – см. коллективную монографию «Общественные советы в субъектах РФ: между медиацией и имитацией»[184].

Наконец коснемся здесь такой задачи Общественной палаты, как «осуществление общественного контроля за деятельностью органов исполнительной власти различного уровня и органов местного самоуправления». Она, с учетом порядка ее формирования, является одной из наиболее спорной из всех ее задач. Тем не менее она оказалась вовлеченной в ее реализацию практически с 1-го созыва. И связано это было с судьбой проекта Федерального закона «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания». Он был принят Государственной Думой во втором чтении в 2003 г., но затем в новом составе Государственной Думы, в котором не были представлены ни СПС, ни «Яблоко», наткнулся на жесткое сопротивление правительственного большинства. Вопрос о необходимости принятия такого закона неоднократно поднимался на заседаниях СПЧ при Президенте РФ, в том числе на совместных заседаниях с участием Президента. Камнем преткновения оставался орган, который мог бы утверждать персональный состав Общественных наблюдательных комиссий (исходно предполагалось, что этот состав будет назначаться Уполномоченным по правам человека в РФ), пока наконец не появился вариант, в котором таким органом мог бы быть Совет Общественной палаты. В этом виде закон был успешно принят летом 2008 г.[185], а вскоре начали работать и Общественные наблюдательные комиссии, в состав которых в то время вошли многие правозащитники, долгие годы боровшиеся за возможность общественного контроля мест заключения.

Отметим также создание в 2006 г. достаточно уникальной структуры – Объединенной рабочей группы по обеспечению участия гражданского общества в административной реформе, которая была создана по совместному решению СПЧ, Совета ОП РФ и Правительственной комиссии по административной реформе. Эта группа проработала всего около двух лет, политические события президентских выборов сделали ее неактуальной, но все-таки еще одна площадка для общественного диалога и контроля хода административной реформы была создана именно при совместном участии ОП РФ и СПЧ[186].

Об эффективности совместного использования и ОП РФ и СПЧ для продвижения гражданских инициатив говорят и эксперты, непосредственно участвовавшие в таком процессе: «Были еще какие-то вещи. Иногда это через палату делалось путем заключения палаты, поскольку Закон о заключении палаты должно обязательно рассматриваться Государственной Думой. Иногда удавалось аппаратными ходами через председателей СПЧ Э. А. Памфилову, а затем М. А. Федотова, иногда через Уполномоченного по правам человека в РФ В. П. Лукина»[187].

Еще одним примером эффективности сотрудничества ОП РФ и СПЧ в продвижении идей общественного контроля может служить подготовка Федерального закона «Об общественном контроле», которая проходила уже в начале 2000-х гг. Исходная поддержка тогдашнего первого заместителя секретаря палаты М. В. Островского, оперативно вынесшего концепцию закона, подготовленную респондентом В., на слушания в ОП РФ, натолкнулась на резко негативное отношение Главного правового управления (ГПУ) Администрации Президента РФ: «"Какой еще закон «Об общественном контроле»? Внесем поправки в закон «Об обращении граждан» и в закон «Об Общественной палате», все, больше ничего и не нужно!” И так все это продолжалось, пока в дело не включился Михаил Александрович Федотов, советник Президента, председатель СПЧ, и все закрутилось. В этом смысле довольно быстро палата перестала быть центром борьбы»[188].

Далее респондент К. становится членом СПЧ, и уже на базе этого Совета действует рабочая группа по подготовке закона и далее на заседании Совета Президент РФ В. В. Путин поддерживает внесение данного закона. После этого работа над законопроектом идет уже с участием ГПУ. «И уже после того, как В. Сурков завизировал последний вариант, из закона вытащили целый ряд важнейших положений, главной из которых была концепция об общественных интересах»[189]. Заметим, что из перечня субъектов общественного контроля на этом этапе выпали и граждане, и общественные организации, и начинается этот перечень теперь с «общественных палат», и что у этого закона были и другие инициаторы. Однако приведенный пример важен как пример реального использования возможностей разных площадок взаимодействия с властью в продвижении общественно значимых инициатив.

8.3. Развитие и эволюция Общественной палаты РФ

При переходе от 1-го созыва ОП РФ к последующим постепенно снижался уровень известности членов палаты, степень узнаваемости их фигур, а также доля творческой интеллигенции, для которых характерна более независимая позиция. Постепенно ослаблялось и желание власти привлекать к участию в ней знаковые фигуры общественности. Вот как комментируют эти изменения наши респонденты: «Общественная палата привлекала много людей, которые верили, что у палаты есть возможности: человеческие, административные, статусные и прочие. Первый состав палаты и даже второй состав, который был похож на первый, эту функцию выполняли, хоть и не полностью.

Потом, к третьему составу, который был уже принципиально другой, творческая составляющая всё уменьшалась и уменьшалась»[190]. «Первый состав палаты символизировал стремление власти продемонстрировать свою легитимность. Но уже ко второму составу это немного… Ну, первое – Пугачева, конечно, там появилась один раз – она отлетела. Шохин, ну, уже ему было не так интересно, и так далее. Начали: "Ну, мы откликнулись на ваш призыв один раз – ну и ладно"»[191].

Одновременно менялся общественно-политический контекст деятельности ОП РФ. 2-й созыв ОП РФ пришелся уже на начало работы на посту Президента РФ Д. А. Медведева, который провозгласил курс на инновационное развитие страны, сказал, что «свобода, конечно же, лучше, чем несвобода». Менялась ситуация и в руководстве ОП РФ, и в его взаимоотношениях с Управлением внутренней политики Администрации Президента РФ. В феврале 2009 г. заместитель начальника Управления Президента РФ по внутренней политике М. В. Островский уходит с этого постав, а 19 мая этого же года в соответствии с Указом Президента становится членом Общественной палаты 2-го созыва и вскоре избирается членом Совета и заместителем секретаря ОП РФ. (Отметим, что одновременно членом ОП РФ становится и другой бывший заместитель начальника этого же управления администрации Президента РФ,