Это отсутствие интереса было отмечено Министерством иностранных дел в докладе от 1887 года, включавшем краткое изложение первого большого обзора эмиграционной политики, составленного министерством[354]. В докладе откровенно описывались результаты такой политики. Заграничные консульства и посольства даже не считали, что удовлетворение потребностей и интересов эмигрантов – российских подданных за рубежом входит в круг их обязанностей. Когда министр иностранных дел обратился к сотрудникам этих учреждений с просьбой предоставить список российских подданных, находящихся в их юрисдикции, и сообщить о том, какие шаги предпринимаются для поддержки этих людей, во многих случаях сотрудники не могли даже примерно оценить количество таких подданных, не говоря уже об их потребностях. Министерство иностранных дел призывало изменить избранную консульствами стратегию подхода к проблеме, но, поскольку Министерство внутренних дел продолжало решительно возражать против предоставления помощи людям, нелегально покинувшим страну, прогресс в этой области был медленным[355].

Весьма характерно, что лишь после первой масштабной эмиграции этнических русских и украинцев – в Бразилию и Аргентину в 1890–1893 годах – оба министерства начали демонстрировать серьезную озабоченность судьбой эмигрантов после пересечения ими границы[356]. Как последовательно показывает переписка обоих министерств, эта волна эмиграции отличалась от предыдущих, поскольку включала многих русских и других представителей «коренного крестьянского населения». Несколько тысяч украинских, литовских, польских и русских крестьян отправились в Южную Америку, привлеченные обещанием бесплатной раздачи земли и государственной субсидии на переезд. Неразборчивые в средствах транспортные компании убеждали их отдать загранпаспорта, а затем бросали в странах назначения, где обещанная земля оказалась совершенно непригодной для обработки. Большинство потерпели неудачу в занятиях сельским хозяйством в субтропиках, испытывали нехватку денег для того, чтобы сделать необходимые вложения, и стали жертвой заболеваний и иных невзгод. Обнищавшие эмигранты обратились в российские консульства Южной Америки с просьбой о финансовой помощи для возвращения в Россию. Это спровоцировало ожесточенную дискуссию внутри российского правительства. Министр внутренних дел решительно возражал против предоставления какой бы то ни было помощи, заявляя, что подавляющее большинство этих эмигрантов покинули страну нелегально и их следует арестовать как преступников, а не снабжать деньгами на обратный путь. Тем не менее, учитывая масштаб трагедии и тот факт, что в данной ситуации страдали также и русские, Министерство внутренних дел уступило, запретив, впрочем, предоставлять помощь евреям[357]. Решение оплатить возвращение славян, однако отказать в такой же помощи евреям – лишь один небольшой пример того, что представляется последовательной общей эмиграционной политикой поощрения славян к возвращению в империю, но препятствования возвращению других эмигрантов или даже запрета на него. Министерство внутренних дел запретило также принимать назад немецких колонистов, утверждая, что им было позволено денатурализоваться и покинуть страну лишь при условии вечного запрета на возвращение в Российскую империю.

Такая политика сделала легальную эмиграцию крайне дорогим, трудоемким и сложным с точки зрения логистики предприятием, что давало мощный стимул к развитию системы поддержки нелегальной эмиграции – системы, возникшей, чтобы удовлетворить спрос на подобные услуги. К середине XIX века приобретение загранпаспорта стало весьма дорогим удовольствием. В 1840 году Николай I поднял пошлину за выдачу загранпаспорта с номинальных 25 копеек до 10 рублей 50 копеек. Затем, когда после европейских революций 1848 года правительство приняло решительные меры против путешественников за границу, он поднял пошлину до 250 рублей – такие траты могли себе позволить лишь представители состоятельных, высших слоев населения[358]. В эпоху Великих реформ пошлину снизили до 5 рублей, но в последующие десятилетия ее увеличивали, и к 1910 году она составила 17 рублей 25 копеек (9 долларов)[359]. Эта сумма примерно равнялась среднему месячному доходу российского сельскохозяйственного рабочего[360]. Требование, чтобы заявитель получил документ от местного жандармского управления, где отмечалось бы «отсутствие возражений против поездки за границу», и еще один – удостоверявший, что у него нет значительных долгов или невыплаченных налогов, делало процесс получения загранпаспорта более длительным и дорогостоящим: весь процесс зачастую занимал до трех месяцев и обходился в 30–40 рублей[361]. Кроме того, если потенциальный эмигрант желал официально денатурализоваться (или по российским законам обязан был это сделать), его ожидали значительные дополнительные расходы и бюрократические препоны, так что стоимость предприятия могла возрасти и до 100 рублей[362]. К концу века такое положение вещей стало, по сравнению с практикой других стран, весьма необычным. В Англии заграничный паспорт стоил 1 рубль на российские деньги, в Германии – 3 рубля 25 копеек, а в Испании был бесплатным. Нигде процесс его получения не занимал столько времени, как в России. В Италии документ выдавался в двадцать четыре часа, а в Испании – в течение трех дней[363].