Немалое содействие полиции оказывали добровольные помощники из числа обывателей. Многие из них, обиженные советской властью или желавшие выслужиться перед оккупантами, добровольно приходили в городскую управу, гестапо или полицию и доносили на членов ВКП(б) и комсомола, не успевших эвакуироваться, а также на лиц еврейской национальности.

Все полицейские ежедневно в девять часов являлись на доклад к начальнику полиции и сообщали о всех происшествиях на их участках за ночь. Тот давал им указания, полученные от немецкой комендатуры. После получения информации о положении в городе начальник полиции отчитывался перед немецким военным комендантом.

Номинально считалось, что полиция находится в двойном подчинении: как член управы Расторгуев подчинялся городскому голове, а как начальник полиции — военному коменданту. Но на практике реальная власть была лишь в руках германских оккупационных служб. Так, пропуски на право круглосуточного хождения по городу сами полицейские и члены управы получали в немецкой комендатуре.[182]

Всего в новгородской городской полиции к ноябрю 1941 года числилось свыше тридцати человек.

В сельской местности, удаленной от линии фронта, представители русской коллаборационистской администрации пользовались бо́льшими правами, чем в городе. Они обеспечивали порядок, собирали налоги, выступали посредниками между гражданским населением и немецкими оккупационными службами. Так, в Новгородском районе для свободного передвижения между деревнями требовалось наличие справки, подписанной старостой или полицейским. За единовременный пропуск взималась плата три рубля советскими деньгами.[183]

Места заключения создавались в самих деревнях. Повсеместно они получили название «бункер». В бункеры забирались люди за невыполнение распоряжений немецкой и русской администраций, за грубое обращение со старостой, за несвоевременную поставку продуктов.[184]

Так, в приказе № 185 по Локотьскому управлению от 23 июня 1942 года говорилось о том, что при распределении бывшего колхозного имущества его должны отдавать «в первую очередь… работникам полиции, раскулаченным, пострадавшим от партизан, сотрудникам (управы)…».[185]

Несмотря на все эти льготы, не во всех сельских районах оккупантам удалось оперативно создать полицейскую службу. Иногда вербовка в полицию проводилась обманными путями. В некоторых населенных пунктах к несению охраны привлекались все крестьяне по очереди. Через некоторое время «добровольной охране» давались одна-две винтовки на населенный пункт, как говорилось, «для порядка».

Постепенно «временных» полицейских делали постоянными. Иногда их внезапно забирали для участия в различных акциях: облавах на партизан, расстрелах евреев и коммунистов. Расстрелы проходили публично. «Крещение кровью» подкреплялось продуктовыми пайками, самогоном, вещами, награбленными во время арестов.

Пленных красноармейцев принуждали вступать в полицию, угрожая отправкой в концлагеря и расстрелом.[186]

Следует отметить, что практически везде оккупанты стремились переложить расходы на содержание полиции на мирных жителей. Так, командование группы армий «Центр» обязывало русскую администрацию в каждой деревне до пятидесяти семей иметь как минимум одного полицейского. Каждый полицейский получал рубль в месяц с каждого дома.[187]

Руководство и контроль за деятельностью полицейских участков возлагались на городскую полицию. По указанию немецкого коменданта городская полиция должна была иметь: начальника, двух его заместителей — по политической части и по хозяйственным вопросам, следственный и паспортный отделы.

Предполагалось, что после двух-трех месяцев работы хорошо зарекомендовавшие себя полицейские будут отправлены учиться на специальные курсы по повышению квалификации. Наиболее крупный «центр по подготовке стражей порядка» действовал в Смоленске. Обучение в нем (в течение трех месяцев) проходили полицейские города и округа.

Кроме бывших уголовников среди полицейских были люди, пострадавшие во время коллективизации и репрессий 1937–1938 годов. Так, заместителем начальника полиции в Таганроге был бывший полковник царской армии Степанов, в Феодосии в полиции служил грузинский меньшевик Барамидзе, начальником полиции в Белгороде стал бывший инженер маслозавода Белых, пострадавший от советской власти в конце 1930-х годов.[188]

Функции полиции были весьма разнообразны — от поддержания порядка на улицах и выявления уголовных преступников до борьбы с «подрывными элементами». На начальников участков возлагался систематический контроль за санитарным состоянием города, чистотой улиц, благоустройством дорог, фасадов домов, заборов и т. д. Но все-таки главная задача полиции заключалась в том, чтобы выявлять всех коммунистов, комсомольцев, активистов, просоветски настроенных людей и арестовывать их, вести беспощадную борьбу со всеми нарушителями режима, установленного немецким военным комендантом в городе и уезде, и обеспечивать условия, исключающие всякую возможность проникновения в расположение немецких войск партизан, советских разведчиков и других подозрительных оккупантам лиц.[189]

В каждом населенном пункте немцы поручали сельскому старосте или бургомистру через полицейских составить два списка местных жителей. В первый список заносились лица, прибывшие после начала войны (беженцы, сезонные рабочие и т. п.). При этом туда вносились только те люди, которые имели исправные личные документы и за благонадежность которых бургомистр или его ближайшее окружение могли поручиться.

Выявленных среди пришлого населения командиров и красноармейцев, отставших от своих частей, партизан и их помощников, советских разведчиков и парашютистов немцы отправляли в лагеря военнопленных или расстреливали. Прочих людей, которые не вызывали у них доверия, оккупанты отправляли в лагеря.

Во втором списке полицией регистрировались постоянные жители данной местности. В него вносились только те лица, которые не вызывали у бургомистра и немецкой комендатуры каких-либо подозрений. Но были и исключения. Так, после взятия Севастополя всё оставшееся в городе гражданское население было объявлено военнопленными.