А Черномырдину экономисты не указ. Наверное, он интуитивно прочувствовал ситуацию и решил делить не как правильно, а «по справедливости»: половина налогов остается за федерацией, в руках черномырдинского правительства, а половина остается в субъектах. А как они там эти деньги распределят между своим и местным уровнем, между областным или республиканским центром и муниципалитетами — это уже их проблемы.

И оказалось, что в нашей стране 50 × 50 — это очень эффективное и удачное, отлично работающее решение. Когда президент республики в составе России или губернатор понимал, что пятьдесят копеек с каждого собранного рубля остается в его распоряжении, то у него появлялся смысл работать.

Но потом, после ухода Черномырдина, эту систему поменяли. Сейчас копеек семьдесят, а то и восемьдесят из каждого рубля забирает себе федеральный центр. Почему это случилось? Да просто власть окрепла, отстроилась вертикаль, и экономисты сказали: «У нас тут современный проектный подход, стратегическое управление, а потому мы из центра лучше видим и понимаем, какие средства куда и на что направить». Вдобавок губернаторов, вернее глав субъектов, какое-то время снова стали не избирать, а назначать. Что они могут сказать против?

А для экономики такой подход — беда. Если у сильного отбирают и дают слабому, то у первого теряется стимул для развития, а второй получает возможность и дальше ничего не делать. На этом бюджетный федерализм в стране и закончился. Но я уверен, что скоро мы вернемся и к нормальному федерализму, и к пропорции 50 × 50, потому что деньги в казне заканчиваются, а социальные проблемы нарастают.

И власть может прийти к мысли, что нужно снова отдать побольше возможностей и денег регионам, но — вместе с ответственностью за ситуацию. То есть мы вам — свободу и чуть больше денег, а вы уж сами расхлебывайте все эти забастовки, проблемы с уровнем зарплаты врачей, шахтеров, учителей, решение всех и всяческих социально-экономических проблем на местах.

Получается, что, отдавая деньги вниз, меняя налоговую систему, власть передает, как ей кажется, и свою ответственность. Но в принципе это правильно, потому что губернатор, борясь за свое место, за свой авторитет, за свою безопасность, за свой регион, начнет работать. Заимев эти деньги, он получит огромные ресурсы (пусть пока не по немецкой модели, потому что у нас никто не понимает, что такое местное самоуправление на самом деле, хотя России и принадлежит авторство создания земств, в 2020 году стукнуло 155 лет Земской реформе) и должен будет серьезно и вдумчиво их тратить, чтобы не потерять свою должность и эффективно решить проблемы возглавляемого им региона. Так что думаю, что черномырдинские «50 × 50» еще не канули окончательно в Лету. Это еще не конец истории. Это только ее начало.

Не только медики, но и я всегда говорю: самое важное — правильно поставить диагноз, иначе все наши стратегии лечения будут бить мимо цели.

Так и с федеративной политикой. У меня постоянно спрашивали и спрашивают, почему наш федерализм какой-то не такой, как у всех. А сегодня этот термин вообще исчез из информационного поля. То есть федерализм как явление в России существует, но говорить о нем как-то стало не принято. Парадокс заключается еще и в том, что слово «централизация» у нас тоже говорить не принято, хотя в намерениях власти построить сильное централизованное государство ничего плохого нет. В мире существует достаточное количество централизованных и при этом вполне демократических государств. В итоге политики и чиновники вынуждены конструировать некий новояз, пытаясь заменить слова «федерализм», «централизация», «реформы» на более нейтральные термины. А это, в свою очередь, окончательно запутывает общественность и создает массу проблем экспертам, когда они пытаются адекватно описать процессы, происходящие в федеративной сфере.

Я неоднократно говорил и повторю еще раз, что современную ситуацию в России невозможно правильно оценить, если не принимать во внимание тот факт, что с начала 1990-х годов в нашей стране одновременно воплощаются в жизнь и конкурируют между собой не одна, а сразу три модели федерализма.

Первая — это модель кооперативного федерализма. Именно такую модель я закладывал в Конституцию Российской Федерации. Суть ее состоит в развитии отношений координации и сотрудничества между федерацией и ее субъектами, для чего создаются соответствующие условия — и в праве, и в виде разных государственных структур. Главный признак кооперативной модели — это то, что у центра и субъектов есть большая сфера совместного ведения (закреплена в статье 72 Конституции), а также множество механизмов, позволяющих решать споры между различными уровнями власти путем переговоров и согласительных процедур. Еще один признак — это разные способы, позволяющие федерации и ее субъектам совместно осуществлять государственную власть. Это и совместное законотворчество, и координация деятельности органов власти разного уровня, и представители субъектов федерации в федеральном правительстве.

Кооперативную модель федеративных отношений для России мы закрепили в Конституции осознанно. С одной стороны, у нас исторически была тяга к сильному центру, но притом имелось огромное разнообразие на местах. С другой стороны, когда в начале 1990-х годов пошли центробежные процессы, потребовалось повысить статус субъектов и уровень их реального участия в делах федерации, но без права на сецессию. В реальной федерации составляющие ее субъекты должны быть практически включены в деятельность общего целого. Регионы должны видеть себя в федерации. Только тогда рождаются необходимые правовые условия и стимулы для сотрудничества и кооперации.

Две другие модели — это «параллельный федерализм» и «унитарный федерализм».

Модель параллельного федерализма родилась в головах руководителей ряда российских регионов. Идея была проста: не нужны нам никакие предметы совместного ведения, давайте полностью поделим вопросы, за которые отвечает центр, и те, за которые отвечают субъекты. То есть теряется вообще какой-то повод для взаимодействия, и наша федерация плавно превращается в лучшем случае в конфедерацию, а то и вообще разваливается на удельные княжества.

Что касается модели унитарного федерализма, то это наследие старых советских времен и чиновничьих традиций. Ее двигают главным образом «федералы». Тут всё просто: культ единообразия. Все команды идут сверху, а разные федеративные «бантики» — только камуфляж для прикрытия централизации.

Все эти три модели с самого начала существуют и конкурируют. Причем иногда федеральные власти работают на параллельный федерализм. Например, пытаются до конца разделить полномочия и деньги между всеми уровнями власти. В начале 2000-х было модно проводить совещания в администрации президента и правительстве России о разграничении полномочий. Было написано немало актов, даже приняты специальные законы. Однако реальная жизнь постоянно подбрасывает федеральному центру и регионам такие проблемы, которые они могут решить не в рамках собственной отдельной компетенции, а только совместными усилиями.

Бывает, что централизацию поддерживают региональные руководители. Это происходит в том случае, если федеральный центр сохранит их персональный статус и полномочия. Например, в свое время практически все губернаторы поддержали идею быть не выборными, а назначенными из центра, обменяв это на возможность решить проблему своего пребывания у власти в третий, а то и в четвертый раз и свободно рулить местным самоуправлением. Фактически сегодня наше местное самоуправление уже стало местным государственным управлением.