Проблемы губернского управления и отношение к этому управлению МВД были вполне понятны под конец царствования Александра II. Отношения МВД с провинцией изначально было омрачено тем, что, обладая полицейскими полномочиями, оно было в сравнении с остальными практически лишено специализированных функций. Все яснее и яснее МВД видело именно себя настоящим губернским «хозяином», наместником самого государства. В радикальной форме это мнение – вполне выражающее традиционный идеал министерской власти – прозвучало в середине 80-х, при разгоне Толстым комиссии Каханова. Опять же, трагическим для России образом практическая и политическая несостоятельность провинциальной администрации являлась красноречивым свидетельством очередного триумфа министерской власти.

Годовой отчет МВД за 1855 год гласил, что исполнительная полиция министерства изнемогает от административных обязанностей в области поддержания правопорядка [Abbott 1971: 42–60]. Полицейские чиновники, значилось в отчете, недополучают в жалованье и перегружены несущественными заботами, что лишь усугубляет традиционную их коррумпированность и халатность. Суть политики МВД в полицейской сфере при Ланском состояла в стремлении привить сотрудникам профессионализм и отделить полицейские функции по обеспечению правопорядка от административных и судебных, улучшая тем самым способность ведомства поддерживать общественное спокойствие. МВД грезило о единой полицейской службе в России, наподобие образовавшейся в европейских державах как следствие Наполеоновской эпохи. С учетом намеченных преобразований в области управления и судов в сельской местности предполагалось, что вместе с этим возрастет полицейская и общеадминистративная эффективность. Но у подобного стремления министерства имелось также иное символическое измерение: традиционное полицейско-административное господство судов, отражающее фактически примат административной власти, следовало пересмотреть таким образом, который бы содействовал верховенству права и институций в политическом устройстве России.

Однако теоретическое формулирование описанных целей оказалось куда легче практического их достижения. Полицейская реформа стала той самой политической областью, на которой сосредоточили наиболее яростное сопротивление любым переменам поборники традиционной министерской власти и административной гегемонии. Начало реформе положил ряд весьма проницательных служебных записок, призывавших к профессионализации полицейских управлений. Примечательно, что автором одной из записок был начинающий министерский бюрократ Михаил Салтыков, уже тогда весьма известный писательством и вольнодумной публицистикой под именем Николая Щедрина [Там же: 61–72]. Спустя еще два десятилетия усилия в направлении преобразования полицейских учреждений увенчались введением в уездах конных урядников. Практически во всех отношениях принятая в итоге программа была не согласна с изначальными реформаторскими устремлениями[375]. В полицейской реформе отразилось столкновение бюрократии МВД с остальным правительством по вопросу обновления министерской власти. Сторонники капитальной реформы – с профессионализацией личного состава, усечением полицейских функций, улучшением образования и повышением жалованья – защищали принцип верховенства закона и потому противостояли традиционной полицейской власти, утверждавшейся на принципе власти личной, самодержавной.

Записка Салтыкова была подана в начале 1858 года и явилась своего рода «манифестом институционалистов»: в ней подробно аргументировалась необходимость проведения полицейской реформы. Салтыков призывал отказать полиции во всех экономических и судебных функциях, сделав ее действительно профессиональным органом поддержания общественного спокойствия. Эти предложения были весьма схожи с идеями С. Громеки, изложенными в очерке для «Русского вестника», где утверждалось, что государство, помышляющее об освобождении двадцати миллионов крестьян, не имеет права не задумываться над полицейской реформой. Именно на этот очерк министр государственных имуществ Муравьев отреагировал предложением об учреждении должности уездного начальника – местного отправителя административно-полицейских функций, набранного из военного сословия и подотчетного всем министрам, а не только главе МВД. Данный план Муравьева, равно как и связанный с ним план его же авторства об учреждении генерал-губернаторств, с очевидностью был направлен против Министерства внутренних дел (отражая, в частности, противодействие институциональному доминированию МВД в сельской местности), а также в целом против продвигаемой молодыми реформаторами смены курса министерского правительства, ориентированной на институты и закон. Ланской в ответ поручил проведение полицейской реформы новому Земскому отделу во главе с Соловьевым. МВД было вынуждено на время отступить; 16 мая 1858 года Главным комитетом были одобрены принципы грядущей реформы, весьма близкие по духу предложениям Муравьева; однако уже вскоре министерство вновь обратилось к идее комплексной реформы по модели Салтыкова, запросив у губернаторов их замечания к предложениям Главного комитета. По сути, был развернут полномасштабный сбор данных против проекта Муравьева, согласно которому уездные начальники были призваны урезать губернаторские полномочия (и, следовательно, власть МВД на местах) [Abbott 1971: 68–72, 76–81].

В рамках Главного комитета главенствующая роль Ростовцева и победа Ланского над Муравьевым склонили чашу весов в пользу МВД, и в марте 1859 года Соловьев представил «непосредственного потомка» упомянутой выше салтыковской записки. Новый меморандум подтверждал курс на профессионализацию полиции и отнятие у нее административных и судебных функций. Но вероятно, еще более важным являлось предложение передать местные хозяйственные вопросы в ведение новых органов, составлявшихся из представителей губернской общественности. Соловьев рассматривал будущие земства как неотъемлемую часть реформирования местных полицейских и административных учреждений – процесса, который, в свою очередь, и сам являлся неотложным в связи с грядущей освободительной реформой. И спустя еще два дня МВД в лице Ланского и Соловьев праздновали окончательную победу: Александр одобрил учреждение новой Комиссии о губернских и уездных учреждениях, председательствовать в которой был назначен Милютин. (Комиссия просуществовала вплоть до начала 80-х, когда ей на смену была создана Кахановская комиссия.) Таким образом, были одновременно запущены три параллельных реформы: местного управления, полицейская и Земская[376].

В дальнейшем работу над полицейской реформой новая Милютинская комиссия вела совместно с административным отделом Редакционных комиссий, в состав которого входили [от МВД] Милютин, Соловьев и Гире. 30 апреля 1860 года Милютинская комиссия представила свою программу реформы, в ключевых моментах полностью соответствовавшую принципам, изложенным в записке Салтыкова [Там же: 104–109]. Комиссия поддерживала идею профессионализации полиции и призывала к сокращению штата и увеличению жалованья. Предполагалось, что высокий оклад поможет привлечь к полицейской службе талантливую губернскую знать. Такова была наилучшая «децентрализация», на которую только было способно царское МВД: контролируемое привлечение местных элит на государственную службу ради обеспечения известной автономии и стабильности уездной жизни. Милютинская комиссия также призывала консолидировать муниципальные и уездные полицейские управы, упразднить избираемых из дворян полицейских сотских в пользу назначаемых государством квалифицированных офицеров, а также ликвидировать прокурорские функции полиции, чтобы препоручить их следственным судьям, подотчетным Министерству юстиции, а не Министерству внутренних дел.

К сожалению, Главному комитету удалось свести инициативу к череде незначительных административных перестановок. Так, вместо повышения жалованья служащим полицейских управ, было решено выделить субсидии губернаторам, которым и поручалось распределить средства по собственному усмотрению[377]. Были учреждены следственные суды, но при этом избыточные полицейские функции, позволявшие занимать должности сельских старост и волостных старшин, оставляли всю «низовую» сыскную деятельность на откуп полицейским служащим, в