Полицейские не имели специальной формы, их отличительным знаком являлась белая нарукавная повязка. Им также выдавались специальные удостоверения, подписанные бургомистром и заверенные комендантом. Обычно полицейские имели только холодное рубящее или колющее оружие, огнестрельное получали только в случаях, когда их привлекали к участию в боевых действиях против партизан, охране объектов и т. п.746

В «Служебных наставлениях для жандармерии и вспомогательной полиции» целью создания данных формирований называлось сохранение спокойствия, порядка и безопасности гражданского населения. Полицейским полагалось «честно и ревностно» исполнять свои обязанности, быть безукоризненными во всех отношениях, своей внутренней установкой, поведением и внешней выправкой подавать пример гражданскому населению. При исполнении служебных обязанностей следовало «вести себя корректно, быть вежливым», не курить и не употреблять спиртные напитки747. Полицейские были обязаны задерживать и производить личный обыск «красноармейцев, шпионов, агентов и бандитов», а затем направлять их в ближайшую немецкую воинскую часть. На полицию также возлагались задачи контролировать цены на рынках, конфисковать награбленное имущество и передавать его местной комендатуре. Обыски на дому полицейские имели право производить только на основании письменного приказа немецкой воинской части или комендатуры, которым обязывались сдавать все изъятые вещи и документы. Самостоятельно полицейские не могли налагать взыскания, это право принадлежало местной комендатуре и бургомистру.

Документы юридически закрепляли неравенство во взаимоотношениях полиции и немецких войск. «Почетнейшей обязанностью» полицейских провозглашалось сотрудничество с частями вермахта. Полицию обязывали подражать последним, выполнять все немецкие приказы и распоряжения. Немецкие военнослужащие руководили военной подготовкой полицейских формирований. При исполнении служебных обязанностей и в свободное от службы время полицейские должны были отдавать честь немецким офицерам. В случае нарушения порядка со стороны представителей вермахта полицейский мог лишь обратить внимание военнослужащего на незаконность его поступка, призвать себе на помощь немецких офицеров или солдат и доложить об инциденте в местную комендатуру или ближайшую немецкую воинскую часть. Меры принуждения, насилие и применение оружия по отношению к немецким солдатам и офицерам строго воспрещались748.

Первые приказы городских и районных бургомистров требовали от жителей сдать оружие, радиоприемники и «прочее военное имущество», разграбленное в период отступления советских войск, угрожая расстрелом. От руководителей предприятий и учреждений требовалось произвести инвентаризацию, составить списки рабочих и приступить к работе. В городах вводился комендантский час, ограничивалось хождение без специальных пропусков. Виновные в нарушении установленного порядка подвергались наказаниям, вплоть до смертной казни. Местная администрация призывала жителей и руководителей предприятий и учреждений очистить дома и улицы от мусора, убрать трупы, произвести дезинфекцию, наладить работу общественных бань, покрасить и побелить здания. Трудоспособное население через биржи труда направлялось на работы, прежде всего в интересах немецкой армии: строительство оборонительных сооружений, расчистку завалов, ремонт дорог.

Одним из первых мероприятий местной администрации стала регистрация населения, проводившаяся по трем спискам. Первый включал постоянных жителей данной местности, второй – всех прибывших. Мужчины и женщины старше 16 лет, внесенные в оба списка, получали временные удостоверения, подписанные бургомистром или старостой, или специальную отметку в паспорт. В особый список заносились евреи, красноармейцы, иностранцы, партизаны, коммунисты, комсомольцы, пионеры, активисты, сотрудники органов НКВД, управления и суда – словом, все «политически неблагонадежные», вместе с членами своих семей, а также уголовные преступники, их жены и дети. По первому требованию немецкого коменданта или гестапо старосты и бургомистры должны были представить списки населения749.

Отсутствие общественного контроля над деятельностью органов местной власти, низкая степень их ответственности, господство силы над правом и законом порождали массовые случаи злоупотребления ее представителей своим служебным положением. Представителям германского командования приходилось неоднократно пресекать неправомочные действия местной администрации. В ряде случаев немецкие военнослужащие даже защищали местное население от произвола старост и полицейских750.

Следует отметить, что немецкое командование в целом весьма скептически относилось к местной администрации. Любые проявления самостоятельности с ее стороны прямо пресекались, часто в унизительной форме. Действия местных властей обычно дублировали решения немецких органов. Основаниями для многих постановлений гражданской администрации являлись приказы немецких комендантов. Солдаты и офицеры вермахта прямо демонстрировали пренебрежительное отношение не только к старостам и полицейским, но и к членам управ и бургомистрам. Военное командование не раз обещало подвергнуть наказанию немецких военнослужащих, виновных в проявлении «несправедливых действий» против служащих полиции и вспомогательных вооруженных формирований751. Но в реальности дело редко шло дальше угроз.

С другой стороны, бургомистры не всегда спешили выполнять распоряжения вышестоящих властей, особенно по сбору с жителей продовольствия и денежных средств на нужды оккупантов, несмотря на строгие предупреждения о возможных для себя негативных последствиях. 10 декабря 1942 г. шеф Нальчикского районного управления в своем приказе отмечал: «Бургомистры несут ответственность за точное и своевременное исполнение приказов и распоряжений ортскомендатуры и райуправления без повторных напоминаний, и строжайше отвечают за произведенные действия помимо указаний ортскомендатуры и райуправления». Но уже на следующий день районный начальник указывал всем бургомистрам селений, что они не выполнили задания по сбору денег среди населения. 15 декабря районный шеф вынужден был снова указать на недоработки бургомистру селения Баксаненок, который дважды сорвал сроки поставок продовольствия для германской армии752.

Важнейшими методами управления в оккупированных областях стали пропаганда и террор. Для этого германское руководство создало широко разветвленный аппарат. При Генеральном штабе вооруженных сил Германии действовало специальное управление пропаганды под руководством генерал-майора фон Веделя, в который входили отделы, непосредственно отвечавшие за пропагандистскую работу в отдельных регионах СССР (отдел «К» – за Кавказ)753. Среди сотрудников военных пропагандистских органов оказалось немало бывших выходцев из России, затем к этой работе стали привлекаться советские военнопленные.

В министерстве по делам оккупированных восточных территорий, комиссариатах, полевых комендатурах и управах также существовали специальные отделы или чиновники, ответственные за проведение пропагандистских мероприятий. Пропагандистские материалы рассылались всем бургомистрам, старостам, управляющим, которых обязывали зачитывать жителям немецкие газеты и листовки, доводить до их сведения приказы и распоряжения немецкого командования. В одной из инструкций немецкого командования говорилось: «Все действующие в оккупированных областях немецкие учреждения обязаны заниматься вопросами пропаганды: офицеры, служащие, работники хозяйственных организаций, которые… продолжительное время служат в одном учреждении и вошли в доверие населения»754.