Едва вступив на престол, императрица отменила все нововведения в войсках, превращавшие российскую армию в точную копию прусской. Последовали указы, направленные против взяточничества, против частных монополий, которые охватили тогда почти все отрасли торговли. Казнокрадство, поразившее российский чиновничий мир, было подобно эпидемии, и Екатерина пыталась найти эффективные средства для борьбы с нею, не только изгоняя взяточников, но и повышая жалованье чиновникам.

Однако эта борьба шла с переменным успехом: воровали везде, даже в Академии наук. По поводу обнаружившейся там недостачи ценных документов и вещей императрица писала, что искать их бесполезно, «понеже верно украдены». Вскоре Академическая канцелярия, против которой метал перуны Ломоносов, будет ею ликвидирована.

Сама же Екатерина, подавая пример богатейшим из числа своих подданных, пожертвовала на государственные нужды значительные суммы «комнатных денег» – личных своих сбережений, и это произвело большое впечатление на современников.

Чтобы успокоить духовенство, Екатерина на время вернула ему реквизированные имения, но уже в 1764 году была осуществлена сплошная секуляризация монастырских владений и крестьян. В отношениях с церковниками императрица продолжила петровскую политику полного их подчинения интересам государства, последовательной борьбы с религиозным фанатизмом.

Объявляя себя защитницей православия, она провозглашала и политику веротерпимости, потому что хорошо понимала, что мусульмане, став гражданами России, хотят при этом остаться мусульманами. После завоевания Крыма Екатерина будет проявлять заботу о восстановлении мечетей; известны также ее шаги навстречу духовным потребностям католиков и протестантов.

В октябре 1762 года императрица подписала указ, свидетельствующий о том, что она не намерена была слепо подражать Петру Великому и не во всем согласна с ним: «Тайной розыскных дел канцелярии не быть и оную совсем уничтожить», дабы «невиновных людей от напрасных арестов, а иногда и самых истязаний защитить», а «самым злонравным пресечь пути к произведению в действо их ненависти, мщения и клеветы…». Екатерина неоднократно высказывалась против пыток, считая их недопустимыми в цивилизованном обществе и негодными для следствия: истязаемый говорит не правду, а то, чего добиваются от него палачи, оговаривает других и самого себя; пытка – надежное «средство осудить невинного».

Императрица стремилась упорядочить ведение административных и судебных дел в Сенате, разделенном в 1763 году на департаменты. Но она понимала, что успех ее реформ будет зависеть, прежде всего, от людей, которых она расставит на местах, в том числе и вдали от столиц.

Екатерининское «Наставление губернаторам» 1764 года содержит требование к ним быть подотчетными верховной власти хозяевами вверенных им губерний, непримиримыми к «врагам отечества» – лихоимцам; стать «оком и душою правосудия», чтобы «ни знатность вельмож, ни сила богатства не могли обольщать совести…».

Губернаторы должны были стать не только исполнителями монаршей воли, но также помощниками и советчиками Екатерины, признававшейся в своем «Наставлении»: «…не бывав во всех губерниях и провинциях, лежащих в разных климатах и разными выгодами довольствующихся, заочно невозможно ни всех польз провидеть, ни всех неустройств отвратить…». Надо отметить, что к тому времени императрица уже начала знакомство со страной, совершив поездки по Средней России и Прибалтике.

В 1767 году она отправится в Поволжье, а через двадцать лет, в 1787-м, состоится ее самая известная поездка – по Украине и Новороссии, в Крым и западные губернии. Это будет масштабная политическая акция. Екатерина проедет по новым имперским землям с огромной свитой, в сопровождении английского, французского и австрийского послов; с императрицей будет встречаться король польский Станислав Понятовский, а в поездке к ней присоединится австрийский император Иосиф II.

Законотворческие планы Екатерины 1760-х годов позволяют предполагать, что далеко не сразу политик-реалист переборол в ней кабинетного мечтателя с «республиканской душой» (собственные ее слова).

Бейль и Монтескье дали ей точное представление о том, какими должны быть законы государства. Однако работа государственной машины, регламентируемая законодательством, в не меньшей степени зависит от доброй воли, понимания и умения тех, кому надлежит эти законы проводить в жизнь и соблюдать. Екатерина призывала россиян повиноваться законам, не раболепствуя и понимая, что это не прихоть очередного монарха, а государственная необходимость.

В 1767 году была созвана «Комиссия о составлении проекта нового Уложения» – выборный орган, занявшийся разработкой свода законов – на смену давно устаревшему Соборному Уложению царя Алексея Михайловича 1649 года. Депутатам Комиссии Екатерина адресовала свой знаменитый «Наказ», который не имел законодательной силы, но был как бы «духом законов» будущего Российского государства.

Два года Екатерина работала над «Наказом», не говоря никому о главной цели своих ежедневных занятий, «последуя единственно уму и сердцу своему с ревностным желанием пользы, чести и счастия Империи», как писала она впоследствии. Затем это сочинение было показано ею графу Н. И. Панину и графу Г. Г. Орлову, предложившим свои коррективы.

В составлении и редактировании «Наказа» принимали участие также И. И. Бецкой, А. И. Бибиков, Г. В. Козицкий.

Из первоначального текста были удалены написанные Екатериной статьи об освобождении крестьян от жестоких помещиков, о крестьянском самосуде и некоторые другие. В те годы Екатерину очень интересовали эти вопросы в связи с частыми крестьянскими волнениями, с бунтом крестьян, приписанных к заводам.

По ее поручению даже изучался вопрос о возможных выгодах вольного труда в сравнении с наемным; этот же вопрос императрица поставила перед Вольным экономическим обществом, основанным ею в 1765 году. А в следующем году был объявлен конкурс на лучший проект крестьянской реформы, в котором приняло участие более полутора сотен русских и иностранных авторов.

Главными задачами, поставленными перед конкурсантами, были поиск путей к улучшению положения крестьян, к «приращению земледелия», повышению экономической эффективности помещичьих хозяйств. Изучив все эти предложения, а главное, настроения помещиков, Екатерина, по ее словам, стала склоняться к мысли, что освобождение крестьян – реформа, уже произошедшая в большинстве европейских стран, – здесь не была бы «средством приобрести любовь землевладельцев, исполненных упорства и предрассудков».

Между тем, даже после удаления из «Наказа» наиболее радикальных строк, этот труд сохранил свой просветительско-реформаторский заряд, и его публикация в 1767 году вызвала недовольство у ряда представителей дворянской знати.

«Наказ» состоит из введения и двадцати глав, содержание которых было, в основном, заимствовано императрицей из юридических сочинений Ш.-Л. Монтескье и Ч. Беккариа (ок. 350-ти пунктов из 526-ти, составляющих основной корпус «Наказа»). Екатерина сама признавалась, что «обобрала» покойного Монтескье, будучи уверенной, что он «простил бы эту литературную кражу во благо 20 миллионов людей…».