Петр Великий предпринял смелую попытку положить конец таким порядкам, когда чиновники, на бумаге служившие короне, на деле являлись мелкими сатрапами и заботились в основном о своем собственном благополучии. В 1714 г. он запретил жаловать поместья чиновникам центральных приказов и отменил систему кормления для провинциальных чиновников. Отныне все государственные служащие должны были получать жалованье. Эта реформа не увенчалась успехом по недостатку средств. Даже при строгом петровском режиме только чиновники центральных ведомств Петербурга и Москвы получали жалованье, да и то нерегулярно; провинциальные же чиновники продолжали жить за счет местного населения. В 1723 г. четверть средств, выделенных на оплату государственных служащих, пришлось задержать для частичного покрытия бюджетного дефицита. Как отмечает австрийский путешественник Иоанн Корб, во времена Петра российские начальники должны были давать взятки собственным коллегам, чтобы получить причитающееся им жалованье. При ближайших преемниках Петра казна пришла в еще большее расстройство, дела шли все хуже и хуже. Например, в 1727 г. выплата жалованья большинству категорий подьячих была официально отменена, и чиновникам было предложено кормиться от дел. Положение несколько выправилось при Екатерине Второй, которая проявила большой интерес к провинциальному управлению и велела значительно увеличить отпускаемые на него средства; в 1767 г. для этой цели была ассигнована четверть бюджета. Также были приняты меры к тому, чтобы жалованье чиновникам выплачивалось вовремя. Коренная проблема, однако, оставалась нерешенной. Во время и после царствования Екатерины жалованье государственных служащих оставалось на таком низком уровне, что большинство чиновников не могли свести концы с концами и вынуждены были искать дополнительных источников дохода. В царствование Александра I младшие подьячие получали от одного до четырех рублей жалованья в месяц. Даже принимая во внимание дешевизну продуктов и услуг в России, этого было далеко недостаточно, чтобы прокормить семью. Затем, жалованье выплачивалось бумажными деньгами (ассигнациями), которые, спустя некоторое время после их первого выпуска в 1768 г., сильно упали в цене и в царствование Александра I шли, в пересчете на серебряные деньги, за одну пятую номинальной стоимости. Таким образом, реформы Петра и Екатерины не изменили ни экономического положения чиновничества, ни порождаемого им отношения администрации к обществу. Наподобие посланцев татарского хана, чиновники, назначенные управлять провинциями, в основном выступали в роли сборщиков налогов и вербовщиков; они не были, что называется, «слугами народа».

Вследствие отсутствия абстрактной, самодовлеющей идеи государства, чиновники не служили «государству», а сперва заботились о себе и потом уж о царе; вследствие отождествления бюрократического аппарата и государства, чиновники были неспособны провести различие между частной и казенной собственностью. [Hans-Joachim Torke, «Das Russische Beamtentum in der ersten Halfte des 19 Jahrhunderts». Forschungen zur Osleuropdischen Geschichle. т. 13 (Berlin I967), стр. 227].

Таким образом, коррупция в бюрократическом аппарате дореволюционной России не была аберрацией, отклонением от общепринятой нормы, как бывает в большинстве других стран, она являлась неотъемлемой частью установившейся системы управления. Чиновники приучились жить за счет населения со времени основания Киевского государства. Как ни старалось правительство, у него не хватало сил искоренить этот обычай. Так оно и шло. За столетия мздоимство на Руси обзавелось тщательно разработанным этикетом. Проводилось различие между безгрешными и грешными доходами. Критерием различия была личность жертвы. «Грешными» считались доходы, добытые за счет короны через растрату казенных денег или намеренное искажение отчетов, затребованных начальниками из центра. «Безгрешные» доходы создавались за счет общества; они включали в себя прибыль от вымогательства, суммы, взимаемые судьями за решение дела в пользу давателя, а в основном — взятки, даваемые на ускорение дел, которые граждане вели с правительством. Нередко бывало, что получатель «грешной» взятки, согласуясь с неписаным тарифом, давал сдачу. Правительственные ревизоры, во всяком случае, при Петре и его преемниках, нередко безжалостно преследовали виновных в ущемлении государственных интересов. Они, однако, нечасто вмешивались, когда страдали простые граждане. Чем выше ранг, тем большую возможность сколотить состояние за счет общества имел чиновник. Для этого использовалась такая масса приемов, что лишь малую часть из них можно привести в качестве иллюстрации. Вице-губернатор, в обязанности которого входило удостоверение качества продаваемой в его губернии водки, за соответствующую мзду от владельцев спирто-водочных заводов мог записать разбавленную водку как чистую. Поскольку жертвой в данном случае был потребитель, если бы даже эта проделка случайно открылась, никого не привлекли бы к суду. Губернаторы отдаленных губерний иногда ложно обвиняли богатых местных купцов в каком-либо преступлении и заключали их в тюрьму, пока те не откупались. Лихоимство было тонким, даже изящным ремеслом. Хорошим тоном считалось давать взятки не напрямик. Например, жертвовалась щедрая сумма на «благотворительное» предприятие, возглавляемое женой управителя, или продавалось тому же начальнику какое-то имущество за полцены, или покупалось у него что-либо (картина, к примеру) втридорога. М. Е. Салтыков-Щедрин, бывший в начале царствования Александра II вице-губернатором в Тверской и Рязанской губерниях, писал, что вкладывать капитал во взятки лучше, чем в банк, поскольку в этом случае есть гарантия от нередко весьма разорительных придирок со стороны властей.

Рядовым губернским чиновникам приходилось сводить концы с концами при помощи взяток и копеечного вымогательства. Чтобы пояснить, как функционировала эта система, лучше всего процитировать эпизод из «Губернских очерков» Салтыкова-Щедрина, где художественными средствами описывается вполне реальная ситуация. Герой повествования, мелкий губернский чиновник николаевской школы, захлестнутый реформами Александра II, ностальгически рассуждает о прошлом:

Брали мы, правда, что брали — кто Богу не грешен, царю не виноват? Да ведь и то сказать, лучше, что ли, денег-то не брать, да и дела не делать; как возьмешь, оно и работать как-то сподручнее, поощрительнее. А нынче, посмотрю я, все разговором занимаются, и все больше насчет этого бескорыстия, а дела не видно, и мужичок — не слыхать, чтоб поправлялся, а кряхтит да охает пуще прежнего.

Жили мы в те поры, чиновники, все промеж себя очень дружно. Не то чтоб зависть или чернота какая-нибудь, а всякий друг другу совет и помощь дает. Проиграешь, бывало, в картишки целую ночь, все дочиста спустишь — как быть? ну, и идешь к исправнику.

— Батюшка, Демьян Иваныч, так и так, помоги! Выслушает Демьян Иваныч, посмеется начальнически: «Вы, мол, сукины дети, приказные, и деньгу-то сколотить не умеете, все в кабак да в карты!» А потом и скажет: «Ну, уж нечего делать, ступай в Шарковскую волость подать сбирать.» Вот и поедешь; подати-то не соберешь, а ребятишкам на молочишко будет.

И ведь как это все просто делалось! Не то чтобы истязание или вымогательство какое-нибудь, а приедешь этак, соберешь сход.