Частично такая непоследовательность объясняется личными качествами государей. Человеком весьма консервативного склада был Тиберий, и политику он проводил консервативную. Провинции он рассматривал только как источник доходов, но именно поэтому, будучи хорошим администратором, стремился при всей тягости налогов не наваливать их чрезмерно на провинциалов. По Светонию (Tib. 32), Тиберий писал наместникам, что хороший пастух стрижет овец, но не сдирает с них шкур. Именно при Тиберий началась масштабная разработка золотоносных рудников Лузитании[1015] и, может быть, других территорий северной части Испании. При этом императоре процесс романизации и урбанизации резко притормозился[1016]. И все же даже тогда сфера римского и латинского гражданства в Испании расширилась. Вероятно, при Тиберий муниципиями стали Клуния и Термес (А. e. 2004, 788), а колонией Дертоза[1017]. Появление в Испании Тибериев Юлиев при всей их немногочисленности свидетельствует также о персональном предоставлении гражданства[1018]. При Тиберии появляются и первые сенаторы из Бетики[1019].

Преемники Тиберия отличались различным характером. Но для них всех характерно стремление расширить базу собственного господства с помощью провинциалов. Особенно этим отличался Клавдий, который, правда, мало сделал непосредственно для Испании, но косвенно способствовал укреплению ее контактов с остальной империей. Так, аннексия Мавритании усилила связи Бетики с этой страной[1020]. При Клавдии новые общины получают привилегированный статус[1021]. Увеличивается количество происходящих из Испании сенаторов, а Л. Педаний Секунд из Барцинона в 43 г. стал консулом-суффектом[1022]. Уже при Калигуле засияла звезда Сенеки, который при всех превратностях судьбы оставался видным политическим деятелем, писателем и философом при трех принцепсах, достигнув вершины своей карьеры в первые годы правления Нерона[1023]. Однако карьера Сенеки никак не свидетельствует о политической роли Испании в империи. В целом Нерон уделял основное внимание восточным провинциям, особенно Ахайе (Греции), и, возможно, это вызвало недовольство провинциальной аристократии Запада, что и отразилось в событиях гражданской войны 68—69 гг.[1024] С другой стороны, при Клавдии или Нероне среди преторианцев появляется испанец Г. Помпоний Потенций (А. e. 2004, 724). Провинциал включается в самую элитную часть римской армии.

Непоследовательность провинциальной политики императоров в еще большей степени, чем личными качествами принцепсов, объясняется, пожалуй, положением в Риме. Сенаторы и примыкающие к ним знатные всадники занимали резко консервативные позиции. В свое время в условиях гражданских войн и репрессий положение римской аристократии значительно пошатнулось, а многие ее члены были просто уничтожены. Но, стабилизировав свою власть, Август пошел не только на примирение со старой знатью, но и на намеренное ее возвышение. Сама правящая династия принадлежала к высшей знати и привлекала к себе другие аристократические роды[1025]. При преемниках Августа отношения между принцепсами и сенаторским сословием стали более сложными, но в целом сенаторы сохранили первенствующее положение в римском обществе[1026]. «Золотым временем» римской аристократии была республика, и многие сенаторы придерживались староримских этических ценностей[1027], в число которых входило и сознание своего превосходства над провинциалами, стремление не допустить их уравнения с природными римлянами[1028]. И даже когда императоры «разбавляли» сенат выходцами из италийских муниципиев и провинций, сенат благополучно ассимилировал этих людей, как это он делал с novi homines в период республики. И сенатор Сенека, будучи провинциалом, испанцем, издевался над покойным Клавдием, что тот решил одеть в тогу всех — и греков, и галлов, и испанцев, и британцев (Арос. 3, 3). При всем своем раболепии сенат находил силы противодействовать попыткам принцепсов чрезмерно расширить сферу гражданства и число вышедших из новых граждан сенаторов. Самый яркий пример тому — неудача Клавдия пополнить сенат представителями всей «Косматой Галлии»: встретив стойкое сопротивление сената, император пошел на уступки, добившись доступа в сенат только для эдуев (Тас. Ann. XI, 23—25).

Против расширения гражданства выступал и плебс. Хотя он уже не играл той политической роли, которая была столь заметна в последний век республики, но еще представлял значительную силу, которая могла вмешаться в ход событий, как это было в 37 г., когда именно выступление плебса способствовало установлению единовластия Калигулы (Suet. Cal. 14, 1). Императоры всегда подкармливали плебс, и забота о снабжении Рима всегда была у них одной из самых главных. И плебс не желал резкого расширения кормящихся за счет императоров. Ему, пожалуй, еще в большей степени, чем просвещенным сенаторам, было свойственно предубеждение против неримлян[1029].