«Проблема беженцев стала актуальной только в XX веке. Тому послужили два основных повода: Первая мировая война и Октябрьская революция 1917 года в России. Глобальный передел мира и связанные с этим беженские потоки из одной страны в другую регулировались в достаточной степени Версальско-Вашингтонской системой договоров и в ходе последующих мирных конференций, — пишет профессор 3. С. Бочарова.

Только российские и армянские беженцы, бежавшие от новых политических режимов в своём отечестве, создали для мирового сообщества множество проблем, никогда ранее не возникавших.

Исход из пределов бывшей Российской империи был самым массовым и интенсивным. Ситуация усложнилась появлением апатридов — лиц без гражданства.

„Ликвидация беженской проблемы“ (именно так она была сформулирована) легла на плечи Лиги Наций. Пути её решения виделись в следующем: расселение и трудоустройство, репатриация и урегулирование правового положения беженцев.

Однако исчерпать её до конца так и не удалось. Появлялись всё новые категории беженцев: из Германии, Австрии в межвоенный период, после Второй мировой войны и бесконечные их волны в современном неспокойном мире. Таким образом, истоки и начало опыта разрешения беженской проблемы лежат в 1920-х годах. Однако русские беженцы не только положили начало проблеме, но и стояли в основе её разрешения, участвуя в подготовке документов международного уровня.

Сложность расселения, репатриации, адаптации русских беженцев состояла в том, что они в странах-реципиентах образовали такую категорию иностранцев, к которым трудно было применить обычно практикующийся принцип взаимности либо национальный режим. Многие выходцы из России утратили своё гражданство в силу изменений в личном статусе. Старое русское право после 1917 года формально перестало быть действующим. Новое государство — РСФСР (СССР) — подавляющая часть эмигрантов не признавала. Потеряв гражданство Российской империи, они не стали и гражданами Советской России. За рубежом появился достаточно широкий слой лиц без гражданства российского происхождения, нуждающийся в международной защите. Таким образом, российские эмигранты-апатриды не только обладали меньшим объёмом прав и свобод, чем граждане страны пребывания, но и были лишены возможности обратиться к дипломатической защите.

Только Лига Наций могла стать гарантом прав и свобод для лиц без гражданства или считающих себя русскими гражданами, но не имеющими за собой страны.

Впервые определение понятия „беженец“ появилось в июле 1922 года на Женевской конференции представителей правительств. Тогда речь шла только о русских беженцах. В результате „русским беженцем“ признавался беженец „русского происхождения, не принявший никакого другого подданства“. Затем Женевское межправительственное соглашение от 12 мая 1926 года уточнило это понятие, и им считалось „всякое лицо русского происхождения, не пользующееся покровительством правительства СССР и не приобретшее другого подданства“.

Инициатором привлечения Лиги Наций к беженским проблемам стал Международный комитет Красного Креста (МККК). 20 февраля 1921 года он по настоянию Российского общества Красного Креста (старая организация) обратился с письмом в Совет Лиги Наций, в котором указывал на бедственное положение выходцев из России за границей и на необходимость назначения комиссара по делам русских беженцев. Отмечалось, что его заботой могло бы стать:

1) определение правового положения беженцев;

2) возвращение их в Россию или трудоустройство вне России; и

3) объединение и координация усилий помощи беженцам.

26 февраля Совет Лиги Наций признал вопрос важным, однако исключил финансовую ответственность и практическую помощь беженцам, оставив за ней только функции посредника и координатора. После обстоятельного изучения положения дел было решено, что некоторые категории беженцев будут находиться на попечении постоянного органа Лиги Наций.

27 июня того же года сессия Совета, заслушав доклад представителя Франции Ганото, приняла решение создать должность Верховного комиссара по делам русских беженцев (с тем условием, чтобы он не был русским и чтобы ни один русский не мог быть приглашён в качестве технического советника Верховного комиссара или в секретариат по беженским делам) и собрать конференцию представителей заинтересованных правительств. В докладе говорилось, что Верховным комиссаром должен быть человек, пользующийся высоким личным авторитетом, находящий поддержку в правительствах и среди русских организаций. Подчёркивалось также, что вопрос о российских беженцах — это вопрос не только „политическо-социальный, но по преимуществу — финансовый“.

20 августа 1921 Фритьоф Нансен — известный полярный исследователь и общественный деятель, возглавлявший в 1920–1921 годах комиссию Лиги Наций по помощи беженцам и военнопленным, — дал согласие быть Верховным комиссаром по беженским делам, а 12 сентября приступил к своим обязанностям.

Кандидатура Нансена не являлась бесспорной. Совмещение им двух должностей — Верховного комиссара по борьбе с голодом в России и Верховного комиссара по беженским делам — не удовлетворяло не только российскую эмиграцию, но и европейские страны. Нансен считался сторонником большевиков и потому неудачной кандидатурой для защиты интересов беженцев. Нансену, поддержанному только представителем Англии Р. Сесилем, пришлось предъявить ультиматум: если его действия не будут одобрены, то он откажется от звания Верховного комиссара по беженским делам. Его помощник, представитель МККК, Е. Фрик, полагавший, что спасение России и будущее влияние в ней не принадлежит эмиграции, также, с их точки зрения, не мог принести пользы беженцам. Российские эмигрантские организации предпочитали, чтобы дело беженцев возглавил американец. Однако США запрещали кому-либо из своих граждан принять назначение Лиги Наций, устав которой они не ратифицировали. Звучали предложения просить испанского короля взять на себя роль Верховного комиссара.