11 сентября 1923 года в берлинской эмигрантской газете „Руль“ было опубликовано обращение к Лиге Наций русских эмигрантских организаций в Лондоне от 13 августа того же года: „Интересы, стремления и мораль русских эмигрантов так диаметрально противоположны целям и моралям (так в тексте. — З. Б.) советского правительства, что нельзя с равной симпатией сотрудничать с этими двумя враждующими лагерями. Вот почему мы считаем себя обязанными привлечь Ваше внимание к практической и моральной невыгодности совмещать в лице д-ра Нансена обязанности Верховного комиссара, работающего с советским правительством. Мы убедительно просим Лигу Наций пересмотреть этот важный вопрос и назначить другого Комиссара для русских беженцев“.

22–24 августа 1921 года состоялась конференция уполномоченных заинтересованных правительств в Женеве под председательством представителя Сербии М. Йовановича, председателя кассационного суда в Белграде, члена Постоянной палаты Международного суда. Нансен всё ещё находился в России по делам голодающих. На конференции были сделаны попытки выработать общую точку зрения на правовое положение беженцев. Сложность заключалась в том, что государства стремились сохранить свою независимость и избежать переделки своего законодательства во благо российских беженцев. Однако конференция примечательна тем, что на ней впервые был поставлен вопрос о предоставлении паспортов для россиян-апатридов с тем, чтобы обеспечить им действенную правовую защиту и законное право на труд и проживание наравне с подданными государств-реципиентов. Особую активность проявили эмигрантские русские гуманитарные организации, с которыми Верховный комиссар предполагал иметь „фактические, а не юридические отношения“. Они хотели привлечь к себе внимание и повлиять на судьбу беженцев, подав меморандум 14-ти русских организаций, содержавший главу о юридическом положении беженцев, а всем членам конференции раздали письмо за подписью представителей русских гуманитарных организаций в Женеве. Дипломатические круги, т. е. Совещание послов, представлял Гулькевич. Именно с ним непосредственно контактировал секретарь Верховного комиссара. Представителем РОКК при международных организациях в Женеве являлся Ю. И. Лодыженский. Земгор 10 мая 1921 года назначил своими представителями С. В. Панину и Н. И. Астрова (приступили к работе с 4 июня). Гулькевич 20 декабря 1921 года из Женевы писал Гирсу, что своей миссии они приписывают „наивно-трогательное значение“ и „все трое производят чрезвычайно добропорядочное впечатление“.

Однако беженский вопрос имел в Лиге Наций второстепенное значение. Он был сосредоточен в Пятой комиссии по социальным вопросам. Деятельность комиссии не привлекала особого внимания этой международной организации. Наряду с беженским в ней решались вопросы об эсперанто, о торговле женщинами и детьми, о продаже опиума, о борьбе с порнографией и т. д. Поэтому её члены мало интересовались проблемами беженства, полагаясь всецело на Нансена и оставляя их практически в его единоличном ведении.

3–5 июля 1922 года в Женеве состоялась конференция представителей правительств, на которой был принят сертификат для беженцев, получивший позже название нансеновского паспорта. Однако первоначальный проект документа, разработанный юристами-эмигрантами и одобренный Советом Лиги Наций 24 марта 1922 года, по настоянию Франции был изменён, и, к сожалению, в худшую сторону. Если первый вариант исходил из необходимости предоставления русским беженцам прав, равных с правами других граждан, включая свободу передвижения, трудоустройства, с тем чтобы они не стали предметом заботы благотворительных организаций, то конференция заняла иную позицию. Хотя и не отрицалось особое юридическое положение русских беженцев и задача принятия для них оригинального документа (во избежание „отождествления с подданными РСФСР“), представители стран заботились в первую очередь о своих собственных интересах. Поэтому из первоначального варианта было исключено всё то, что сколько-нибудь связывало правительства стран, принявших беженцев, и налагало на них обязательства. По оценке представителей русских организаций, „юридическое качество выработанного сертификата оказалось много ниже первоначального проекта“.

Вопросы практического применения паспортов были поставлены на первом съезде русских юристов за границей.

1 октября 1922 года. Б. Л. Гершун, открывая съезд, сказал: „Мы должны дать ответ на вопрос о нашем публично-правовом положении“.

В августе 1922 года Верховный комиссар по делам русских беженцев разослал правительствам стран мира письма с предложением высказать своё отношение к удостоверениям личности, принятым на Женевской конференции 5 июля 1922 года, и присоединиться к межправительственному соглашению. Практически все государства отозвались на эти письма. Выяснилось, что для ряда стран присоединение к соглашению значило бы усложнение уже существующего режима проживания и передвижения россиян-эмигрантов. К ноябрю 1922 года система удостоверений личности, предложенная Женевской конференцией 5 июля 1922 года, была одобрена 12 европейскими государствами.

В 1925 году вновь встал вопрос о пересмотре паспорта Лиги Наций. Проблема была поднята в связи с изысканием финансовых источников для организации переселения российских беженцев в Южную Америку. Инициатива исходила от директора Международного бюро труда (МВТ) А. Тома. С 1 января 1925 года трудоустройство беженцев было передано именно этому ведомству. На Верховном комиссариате по делам русских беженцев оставались обязанности по урегулированию правового статуса беженцев. План Тома предусматривал использование громадных пространств Южной Америки и „спроса государств этой страны на сельскохозяйственную колонизацию (так в тексте. — З. Б.) для расселения русских беженцев, находящихся в избытке в Европе“. При участии сотрудников Верховного комиссариата Проктора и Т. Ф. Джонсона на Американский континент была направлена особая миссия для исследования условий колонизации. Результаты её работы и план колонизации были доложены Лиге Наций. Выявилась необходимость кредита для учреждения должностей двух агентов МВТ в Буэнос-Айресе и Рио-де-Жанейро, и предлагалось создать оборотный фонд в размере 100 тыс. фунтов стерлингов для покрытия расходов по перевозке переселенцев и для обустройства их на месте. Был поднят вопрос и об изменении условий выдачи сертификатов. Основное правило выдачи — проставление отметки „без права возвращения в страну, выдавшую его (сертификат. — З. Б.)“ — оказывалось несовместимым с организацией переселения. Южноамериканские государства это правило отвергали. Внесение поправок диктовалось и тем, что практика выдачи сертификатов не была унифицирована. В некоторых случаях с беженцев взимались совершенно непомерные сборы. Предполагалось также привлечь самих беженцев к участию в деле переселения, установив таксу в 10 золотых франков при выдаче и возобновлении сертификатов. Из этого сбора половина должна была поступать в оборотный фонд переселения. После долгого обсуждения этого плана в комиссиях Лиги Наций был выделен кредит на образование двух временных должностей агентов МБТ. Вопросы же о создании оборотного фонда и изменении режима сертификатов планировалось обсудить на межправительственной конференции.

В связи с созывом этой конференцией в конце 1925 — начале 1926 г. Центральная юридическая комиссия в Париже, состоящая из эмигрантов, направила Джонсону, секретарю Верховного комиссара Лиги Наций, записку, содержащую 14 пунктов пожеланий, которые должны были войти в предполагаемую будущую конвенцию, и замечания на циркулярное обращение к членам созываемой Верховным комиссариатом межправительственной конференции об улучшении действующей системы беженских удостоверений личности.