Противодействуя политическим реформам, бюрократия боролась за свое существование. С точки зрения ее привилегий, и в земствах ничего хорошего не было, так как они расстраивали главный поток директив, струившийся из Петербурга в самые отдаленные провинции. Если бы представителей общественности пригласили к участию в законодательстве, пусть даже только в совещательной функции, бюрократия впервые оказалась бы под каким-то общественным контролем; это бы явно была немалая помеха, могущая даже привести к подрыву ее власти. Сомнения ее не были поколеблены даже уверениями, что речь идет только о самых «благонадежных» элементах. Русские монархисты того времени хотя и были настроены против конституции, отнюдь не жаловали бюрократию. Они по большей части находились под влиянием славянофильских идей и рассматривали бюрократию как инородное тело, безо всякого на то права вставшее между царем и народом.

Благодаря архивным изысканиям П. А. Зайончковского, мы теперь более или менее осведомлены о дискуссиях, которые шли в правительстве в тот решающий период. [Две его важнейшие монографии на эту тему указываются выше в прим. 9 и 14]. Аргументы противников политических реформ сводились к следующим основным моментам:

1. Привлечение к управлению представителей общественности, в центре или в губерниях, в законодательной или чисто совещательной функции, внесло бы разнобой в структуру руководства и дезорганизовало бы управление. Если уж на то пошло, то для поднятия эффективности руководства земства следовало бы упразднить.

2. В силу своих географических и социальных особенностей Россия нуждалась в системе управления, скованной минимумом ограничений и контроля. Русским чиновникам следовало бы предоставить широкие дискреционные полномочия, а полицейское «правосудие» надо было бы отделить от судов. Последняя точка зрения высказывалась закоренелым консерватором Д. А. Толстым, бывшим с 1882 г. по 1889 г. Министром Внутренних Дел:

Редкое население России, раскинутое на огромной территории, неизбежная вследствие сего отдаленность от суда, низкий уровень экономического благосостояния народа и патриархальные обычаи жизни нашего земледельческого класса — все это такие условия, которые требуют установления власти, нестесненной в своих действиях излишним формализмом, способной быстро восстановить порядок и давать по возможности немедленную защиту нарушенным правам и интересам населения. [Министерство Внутренних Дел, Исторический очерк, СПб., 1902, стр. 172. Документ датирован 1886 г. Курсив наш.].

3. Вынужденные политические реформы были бы истолкованы как признак слабости и способствовали бы дальнейшему ослаблению государственной власти. Этот аргумент использовался даже таким сравнительно либеральным чиновником, как Лорис-Меликов. Выступая против учреждения в России представительных учреждений, он писал:

По глубокому моему убеждению, никакое преобразование, в смысле этих предположений, не только не было бы ныне полезно, но, по совершенной своей несовременности, вредно… Самая мера имела бы вид вынужденной обстоятельствами и так была бы понята и внутри государства, и за границею. [Былое, Э 4/5. 1918, стр. 158-9].

4. Введение в любой, даже самой консервативной форме представительных учреждений ознаменовало бы первый шаг по направлению к конституционному правлению; за первым неминуемо последовали бы другие шаги.

5. Опыт представительных учреждений за границей показывает, что они не располагают к стабильности; что бы там ни говорили о парламентах, они только мешают управлять как следует. Этот аргумент казался особо привлекательным престолонаследнику.

Чтобы выйти из спора с победой, противники политических уступок всячески преувеличивали размах крамолы в стране, запугивая императора призраком разветвленного заговора и смуты, т. е. рисуя картину, весьма далекую от действительности. Как будет показано ниже, фактическое число лиц, занимавшихся антиправительственной деятельностью, было до смешного невелико; при всей своей широчайшей власти жандармы не сумели выявить сколько-нибудь значительного числа смутьянов. Однако апелляция к страху помогла заставить Александра II отказаться следовать рекомендациям своих более либеральных советников.

Истинными правителями России были… шеф жандармов Шувалов и начальник санкт-петербургской полиции Трепов. Александр II выполнял их волю, он был орудием. Они правили посредством страха. Трепов так запугал Александра призраком революции, которая вот-вот разразится в Санкт-Петербурге, что стоило всесильному шефу полиции опоздать на несколько минут к своему ежедневному докладу во дворце, как император начинал допытываться, все ли тихо в столице. [П. А. Кропоткин. цит. в Ronald Hingley, The Russian Secret Police (New York 1970), p. 55].

Александр ближе всего подошел к тому, чтобы сделать уступку обществу в 1880-81 гг., когда согласился с предложением Лорис-Меликова. В дополнение к глубоким переменам в губернском управлении, Лорис-Меликов предложил созвать в Санкт-Петербурге несколько выборных комитетов, которые бы обсудили ряд насущных вопросов, в том числе о провинциальном управлении, крестьянском хозяйстве, продовольственном снабжении и финансах страны. По завершении своей работы эти специализированные комитеты должны были образовать общую комиссию, которая бы консультировала правительство. Это предложение, часто неверно называемое «конституцией Лорис-Меликова» (выражение, придуманное в целях его дискредитации Александром III), было вполне скромным, однако вело к весьма значительным последствиям. Россия вступала в неведомое, и кто мог предсказать, куда приведет ее этот путь. Даже Александр, одобряя предложение, пробормотал что-то о русских Генеральных Штатах. Он должен был подписать указ о созыве комитетов Лорис-Меликова 1 марта 1881 г., но в тот день был убит бомбой террориста.

Убийство Александра II уберегло бюрократию от того, чего она более всего боялась: от участия общественности в принятии политических решении. После минутного колебания Александр III решил, что порядок будет восстановлен не путем дальнейших уступок, а более жестокими репрессивными мерами. Проекты реформ прекратились; новый Министр Внутренних Дел Н. П. Игнатьев, неблагоразумно предложивший Александру III созвать сословный съезд по типу Земских соборов Московской Руси, был незамедлительно уволен с должности. Вотчинный принцип, пребывавший в опале с середины XVIII века, вновь выплыл на поверхность. «Государство» с тех пор понималось как царь и его чиновники, а внутренняя политика стала означать защиту оных от поползновений со стороны общества.

Быстрая серия чрезвычайных мер завершила подчинение общества деспотической власти бюрократии и полиции.

14 августа 1881 года Александр III узаконил своей подписью наиболее важный законодательный акт в истории императорской России между отменой крепостного права в 1861 году и Октябрьским Манифестом 1905 г… Этот документ, оказавшийся более долговечным, чем оба вышеупомянутых акта, кодифицировал и систематизировал проведенные в предыдущие годы репрессивные меры и сделался настоящей конституцией, по которой (кроме как в периоды мимолетных просветов) по сей день управляется Россия. Этот важнейший юридический документ, вполне в духе российской законодательной практики, небрежно стиснут в Собрании Узаконений и Распоряжений между директивой, утверждающей мелкие изменения в уставе Российской Компании страхования от пожаров, и распоряжением, касающимся руководства техническим институтом в Череповце. [Собрание узаконений и распоряжений правительства, СПб., 1881, датировано сентября 1881 г., Э 616, стр. 1553-65]. Полностью он назывался «Распоряжением о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия и приведении определенных местностей империи в состояние Усиленной Охраны». В начальных параграфах распоряжения говорится о том, что обычных законов для сохранения порядка в империи оказалось недостаточно, поэтому появилась нужда в определенных «чрезвычайных» мерах. (В своей конструктивной части оно полностью сосредоточивает борьбу с подрывной деятельностью в руках Министерства Внутренних Дел. Предусматриваются два вида особых положений: «Усиленная Охрана» и «Чрезвычайная Охрана». Полномочиями вводить Усиленную Охрану наделялись Министерство Внутренних Дел и, при его согласии, генерал-губернаторы. «Чрезвычайная Охрана» нуждалась в утверждении царем и кабинетом. Условия, при которых могло вводиться то или иное положение, четко не оговаривались.