Пилсудский был заинтересован в том и другом, поскольку не мог договориться с белыми генералами, не желавшими делать политических и территориальных уступок Польше, а Украину и Белоруссию считавшими русскими территориями. В свой первый приезд Савинков и народоволец Н. Чайковский, бывший премьер Северного правительства России, в беседе с Пилсудским 16 января 1920 года нашли точки соприкосновения. В частности, они согласились с его предложением о проведении плебисцита на территории Литвы и Белоруссии.

Второй раз Савинков приехал в Польшу в начале июня. Его снова принял Пилсудский. В результате переговоров он получил разрешение на создание российских воинских формирований в Польше.

Политическую организацию и контроль за деятельностью таких формирований осуществлял созданный в начале июля 1920 года Русский Эвакуационный Комитет во главе с Савинковым. В августе этот комитет с разрешения польских властей был переименован в «Русский комитет по делам формирования русских частей на территории Польши» и получил возможность формировать их из добровольцев и пленных красноармейцев. Но поскольку такое название было слишком громоздким (и неудобным в политическом плане), комитет вскоре назвали «Русский политический комитет в Польше» (РПК).

В него вошли генерал-лейтенант П. В. Глазенап, генерал-майор П. Симанский, деятели эмиграции В. Бадер, А. Лелюхин, Н. Племянников, Ф. Родичев, Ю. Соловьев, Д. Философов, Н. Штейнберг, князь Мещерский, а также известные российские литераторы, проживавшие в Варшаве, Дмитрий Мережковский и его жена Зинаида Гиппиус. Впрочем, других русских политических организаций в Польше не было.

РПК стал издавать в Варшаве с 17 июля 1920 года газету «Свобода» на четырех полосах. В первом же номере было опубликовано «Воззвание к русским людям», призывавшее к совместной борьбе русских людей и поляков против большевиков. Воззвание подписали все члены комитета.

Впрочем, ради обеспечения единства российских вооруженных сил Русский политический комитет в Польше признал верховенство правительства генерала Врангеля в Крыму. Савинков дипломатично направлял депеши генералу Врангелю точно так же, как премьер-министрам и военным министрам Англии и Франции.

14 июля Пилсудский сообщил Савинкову, что он желал бы соглашения между ним и Булак-Балаховичем и высказал пожелание, чтобы генерал С. Н. Булак-Балахович был назначен командующим российскими военными частями, формируемыми в Польше, несмотря на то, что Савинков уже назначил на эту должность генерала П. В. Глазенапа.

В сложившейся ситуации генерал Булак-Балахович 27 августа заключил соглашение с Савинковым, по которому признал политическое руководство Савинкова, но сохранил самостоятельность в военных делах:

Вновь создаваемая армия получила название «народной добровольческой». В газете «Свобода» была опубликована общая программа ее действий. В программе привлекают внимание первые два пункта:

Но этот документ, равно как и воззвание генерала к офицерам, солдатам и молодежи, имел в основном пропагандистское значение. Гораздо важнее было соглашение о сотрудничестве от 27 августа.

10 сентября Савинков направил секретные письма шефу канцелярии премьер-министра Франции и военным министрам Франции и Англии. В них он перечислил формирующиеся подразделения НДА и указал их численность. Отряд генерала Булак-Балаховича, находившийся на фронте в Полесье, имел в тот момент 5 тысяч человек, а еще 2 тысячи человек были откомандированы в распоряжение командующего 3-й польской армией. Эти 7 тысяч штыков и сабель находились в районе Влодавы, на Западном Буге.

Вторым крупным соединением был отряд генерала Бабошко в районе Калиша (ранее им командовал генерал Глазенап) — около 4500 человек.