Исполком занимался законотворчеством во всех сферах деятельности. Под давлением рабочих он декретом установил восьмичасовой рабочий день для всех предприятий, включая и оборонные.

3 марта он выпустил приказ об аресте членов царской фамилии, не исключая даже вел. кн. Николая Николаевича, назначенного Верховным главнокомандующим161. Логика взятой на себя Исполкомом роли «демократического контроля» за «буржуазией» скоро привела к принятию репрессивных мер, напоминавших худшие дни царизма. Так, 3 марта он «уполномочил» функционирование почтовой и телеграфной служб, но под «надзором» советских органов162. Затем последовала цензура печати. 5 марта Исполком вынес распоряжение о закрытии всех изданий «черносотенного» направления, включая правую газету «Новое время», которая имела дерзость выходить без разрешения163. Два дня спустя Исполком посоветовал газетам и журналам не выходить без полномочий от Совета — то есть от самого себя164. Эта попытка восстановить цензуру в виде, привычном до 1905 года, вызвала столь сильный протест, что ее пришлось отменить165. Показательно, как стремительно социалисты-интеллигенты, исповедовавшие самые высокие демократические идеалы, нарушили основной принцип демократии — свободу мнений.

Исполком продолжал бюрократизироваться. Уже 3 марта он создал сеть «комиссий», занимавшихся насущными проблемами: снабжением продовольствием, железнодорожным сообщением, почтой и телеграфом, финансами — настоящее постоянно действующее теневое правительство, дублирующее и через это контролирующее все действия правительства официального. Основным учреждением, служащим этой цели, была «Контактная комиссия» из пяти социалистов — представителей интеллигенции (Н.С.Чхеидзе, М.И.Скобелев, Ю.М.Стеклов, Н.Н.Суханов и В.Н.Филипповский), созданная 7 марта «в целях осведомления последнего о требованиях революционного народа, воздействия на правительство для удовлетворения этих требований и непрерывного контроля над их осуществлением»166. Так одним росчерком пера воля группы интеллигентов, назначенных социалистическими партиями, стала волей «революционного народа». По словам Милюкова, сначала правительство удовлетворяло всем требованиям Контактной комиссии. В конце марта Церетели говорил, что «не было случая, чтобы в важных вопросах Временное правительство не шло на соглашения» с Контактной комиссией167. Чтобы закрепить такую практику, 21 апреля Исполком просил Временное правительство не предпринимать «важных» политических шагов, предварительно не проинформировав его168.

По понятным причинам Исполком обращал особое внимание на вооруженные силы. «В целях установления прочной и постоянной связи» Исполком назначил комиссаров в военное министерство, в армейское главнокомандование и в штабы главнокомандующих фронтов и флотов. Эти комиссары должны были следовать инструкциям, исходящим из Исполкома. Во фронтовой зоне ни один приказ, изданный военным командованием, не имел силы без предварительного одобрения Исполкома и его комиссаров. Последние должны были помогать решать споры, возникающие в войсках и между мирным населением и войсками в боевой зоне или прилежащих к ней районах. Военному министру надлежало наставлять военное командование содействовать советским комиссарам в исполнении ими своих обязанностей169.

Исполком продолжал неуклонно расширяться. 8 апреля в его состав вдобавок к десяти уже имевшимся солдатским представителям вошли еще девять (все из эсеров и меньшевиков) — они стали первыми избранными его членами. Десять же ранее назначенных были переизбраны — большевикам при этом не досталось ни одного места. Представители рабочих были набраны из меньшевиков, большевиков и эсеров170.

В первый месяц существования Петроградский Совет служил лишь нуждам столицы, но затем распространил свое влияние на всю страну. На Всероссийском совещании рабочих и солдатских депутатов, созванном в Петрограде в конце марта, была принята резолюция о включении в состав Исполкома представителей губернских Советов и фронтовых армейских частей, превратившая Петроградский Совет во Всероссийский совет рабочих и солдатских депутатов171. 16 делегатов из разных частей России пополнили ряды Исполкома, превратившегося теперь во Всероссийский центральный исполнительный комитет (ВЦИК). Теперь его численность возросла до 72 человек, из которых 23 были меньшевиками, 22 — эсерами и 12 большевиками.

Дабы направлять и систематизировать свою работу, Исполком создал 14 марта новый бюрократический орган — Бюро. К середине апреля в Бюро входило 24 члена (11 меньшевиков, 6 эсеров, 3 трудовика и 4 «нефракционных» социал-демократа). Большевики поначалу отказались от участия на том основании, что им было предложено недостаточное число мест172.

Исполком и его Бюро заменили собой неисправимо недисциплинированные пленарные заседания Совета, который созывался все реже и реже. Если Совет все-таки собирался, то лишь для того, чтобы бурно приветствовать решения Исполкома. В первые четыре дня своего существования (28 февраля — 3 марта) Совет собирался ежедневно. Далее, в течение всего месяца, — только четыре раза, а в апреле — шесть. Никто не обращал особого внимания на его шумные заседания. В отдельности солдатская секция и рабочая секция собирались несколько чаще.

Хотя Исполком, со своим Бюро, и Совет, следующий их указаниям, должны были изображать истинный голос народных масс, в их составе не было представителей крестьянских организаций. У крестьян, составляющих 80 % населения страны, был свой Крестьянский союз, державшийся от Совета на приличном расстоянии. Всероссийский Совет, таким образом, выступал от имени малой части населения страны, в лучшем случае каких-нибудь 10–15 %, если принимать в расчет крестьянство и «буржуазию», которые никак в Совете представлены не были.

* * *

Действуя в столь сложных условиях, Временное правительство сосредоточило усилия на «демократическом» законотворчестве, которое было легко провести и которое заведомо получило бы одобрение Совета. Заседания кабинета происходили по вечерам, часто далеко за полночь. Министры были вконец утомлены и нередко засыпали прямо во время заседания.

В первые недели после прихода к власти правительство провело множество законов, частью направленных на искоренение неурядиц старого режима, частью — на осуществление положений восьмистатейной программы. Солдаты получили полные гражданские права, и те, что служили в тылу, более не подлежали суду военного трибунала. Все ограничения гражданских прав, связанные с религиозной или этнической принадлежностью, были сняты. Смертная казнь отменена. Права собраний и обществ гарантированы. Польше была обещана полная независимость после окончания войны (хотя и определявшаяся условием сохранения ее «связи с Россией в свободном военном союзе»), а Финляндии было гарантировано восстановление ее конституционных прав. Производство законов было, пожалуй, самым продуктивным сектором российской экономики173. Беда, однако, в том, что если законы, предоставлявшие новые свободы, начинали действовать с ходу, то на законы, налагающие новые обязанности, никто не обращал внимания.

По трем основным вопросам — земельная реформа, Учредительное собрание и мир — правительство действовало в весьма медлительной манере.