Итак, 14 декабря 1766 г. был опубликован указ о созыве комиссии для сочинения проекта нового Уложения. В отличие от всех предшествующих комиссий состав Уложенной комиссии 1767–1768 гг. был выборным. И в этом ее главное достоинство в своей задумке, хотя результат оказался никакой. Указ о созыве определял цели комиссии, количество и порядок выбора депутатов от различных категорий населения, порядок составления наказов для депутатов, привилегии, для них установленные. В предуведомлении Екатерина II отметила, что первые три года ее царствования показали несостоятельность правосудия из-за не проведенной ее предшественниками, начиная с Петра I, давно назревшей кодификации. И ее цель – «сочинить проект нового Уложения». И далее политическая задача в духе Просвещения: «понеже наше первое желание есть видеть наш народ счастливым и довольным», следует собрать от него все нужды и недостатки через правительственные органы и депутатов, дав им «от нас» соответствующие наставления и полномочия через «наказ и обряд управления». И далее из 15 пунктов «откуда депутатов прислать»: от Сената, Синода и коллегий, от уездов, где есть дворянство, от городских жителелей, однодворцев, служилых людей, черносошных и ясачных крестьян каждой провинции, от каждого народа – по одному депутату. Как видно, принцип собрания должен был носить всесословный характер. Каждому из депутатов по возрасту должно было быть не менее 25 лет. Но в положении депутатов резко выделялась сословная принадлежность: жалованье дворянам положено по 400 рублей в год, городовым по 122 рублей, прочим – по 37 рублей. Но каждый депутат объявлялся свободным от смертной казни, от пыток и от телесного наказания. Судебные наказания могли осуществляться лишь по приказанию самой императрицы. Но если кто ограбит, прибьет или убьет во время работы комиссии Уложения, с тех спрашивать вдвое. Их имения освобождались от конфискации, кроме долгов. Кроме того, депутаты награждались особыми знаками, могли передать свои полномочия другим, приводить своих толмачей, если не знали русского языка, и не употреблять мзду и лихоимство под опасением гнева. Но это, так сказать, – формально-юридическая часть организации. Содержательная часть была изложена Екатериной в «Наказе», который состоял из 32 глав и 656 статей. Это не был закон в собственном смысле слова, хотя в последующих узаконениях ссылки на него производились. Содержание его взято императрицей из сочинения Монтескье De l’esprit de lois и отчасти Беккариа; выдержки из первого большей частью буквальны (сама императрица признавалась, что «обокрала» Монтескье); но много статей составлено самой императрицей. Все они посвящены определению общих свойств законодательства (гл. IV, VI и XIX), государства (гл. I, II, III, V), сословий (XV, XVI, XVII), судопроизводства (IX), уголовного права (VII, VIII, X, XX), гражданского права (XVIII), народной экономии (XII, XIII), народного просвещения (XIV), полиции (XXI) и финансов (XXII).

Императрица Екатерина II у М. В. Ломоносова. Художник И. Фёдоров.

Статьи «Наказа» имеют научный (философский) характер и по содержанию проникнуты просветительскими началами: императрица выступает против жестокости наказаний, против пытки, против расширения понятия о политических преступлениях. «Наказ» встречен в Европе с изумлением перед смелостью законодательницы и, несомненно, имел влияние на дух законодательства в России. Но вопрос о верховной власти не подлежал пересмотру, ибо высказан в абсолютно категорической форме во II главе: «9) Государь есть самодержавный, ибо никакая другая, как только соединенная в его особе власть и не может действовать сходно с пространством толь великого государства. 10) Пространное государство предполагает самодержавную власть в особе, которая оным правит. 11) Всякое другое правление не только было бы для России вредно, но и вконец разорительно». И, как бы отвечая на возможные вопросы самих просветителей о силе законов и сути самодержавия, запишет: «12) Другая причина та, что лучше повиноваться законам под одним господином, нежели угождать многим. 13) Какой предлог самодержавного правления? Не тот, чтоб у людей отнять естественную их вольность, но чтобы действия их направити к получению самого большого ото всех добра… 15) Самодержавных правлений намерение и конец есть слава граждан, государства и государя». «Разум вольности» – вот основная мысль Екатерины. Она-то и покорила европейских мудрецов, увидевших в ней правителя-просветителя.

Рабочий кабинет Екатерины II в Петергофе.

Не менее важным для Екатерины был не только ее большой «Наказ», а наказы депутатов, составленные преимущественно их избирателями. Для императрицы они были необходимы как материал для рассуждений о состоянии государства. Она работала с ними довольно много. В их составлении первенствующую роль сыграл сословный избирательный фактор.

По обряду выборов депутатов должны были прислать отдельные сословия: дворяне, горожане, казаки и свободные сельские обыватели. Духовенство не имело в комиссии депутатов, и митрополит Дмитрий Сеченов был представителем Синода, а не духовенства, как были представители и других государственных учреждений: Сената, коллегий и пр. Это резко отличает состав комиссии от состава земских соборов, где духовенство занимало первенствующее значение. Практика, впрочем, представляет и обходы обряда выборов: в Угличе, например, духовенство принимало участие в выборах и составлении наказов. В Петербурге и Москве выборы не без ведома императрицы были всесословными. Представителями столиц явились, таким образом, высокопоставленные лица вместо горожан. Такие выборы были исключениями; обыкновенно депутат от города избирался городскими обывателями – купцами, цеховыми ямщиками, канцелярскими чиновниками и пр. Иные города присылали даже больше депутатов, чем полагалось по обряду; зато бывали, правда, сравнительно редкие случаи, когда обыватели старались как-нибудь отделаться от посылки депутатов (Борисоглебская слобода Ярославской губернии) или совсем их не посылали (уезды Масальский, Кологривский, Цивильский, Звенигородский и др.). Вся вообще комиссия состояла из 564 депутатов, из которых 28 были от правительства, 161 от дворян, 208 от горожан, 54 от казаков, 79 от крестьян и 34 иноверца. Представителями дворян были по преимуществу военные (109 человек), горожан – купцы (173 человека), а затем мещане, секретари магистратов, духовных правлений и пр.; малорусские города присылали даже казаков, сотников, полковых писарей и пр. Сельское население и казаки присылали депутатов из своей среды; депутаты иноверцы (самоеды, башкиры, черемисы и пр.) большей частью не знали русского языка, и им было разрешено выбрать в помощь особых «опекунов», знающих русский язык. Избиратели должны были заявить через депутатов о своих «нуждах и недостатках»; поэтому депутат снабжался особым наказом, на составление которого по обряду выборов полагался довольно короткий срок – три дня. Составление наказа велось под руководством выборного представителя сословия. Изданные в «Сборнике РИО» наказы показывают, что население большей частью отнеслось очень серьезно к своим задачам, и наказы поэтому являются важным материалом не только для изображения «нужд, желаний и стремлений в эпоху Екатерининской комиссии», но также и для истории русского государственного строя в XVIII в. Таких наказов, как наказ муромских дворян, заявивших, что они нужд и отягощений не знают, очень немного. Они являются во всяком случае исключениями. Депутаты привозили иногда по несколько наказов. Так, депутат архангелогородской провинции Чупров привез 195 наказов, а два депутата от 2 других провинций Архангельской губернии привезли 841 наказ. Вообще число наказов значительно превышает численность депутатов. На 161 дворянского депутата имеется 165 наказов, на 208 городских – 210, на 167 крестьянских, считая казаков и иноверцев, – 1066 наказов. Выборы и составление наказов по большей части происходили свободно, без видимого давления администрации. Только в Малороссии генерал-губернатор Румянцев оказал давление на избирателей, когда те захотели внести в наказ просьбу об избрании гетмана. Екатерина, впрочем, не разделяла опасений Румянцева. 31 июня 1767 г. состоялось открытие комиссии под председательством генерал-прокурора. В этом же заседании был избран маршал (председатель) комиссии. Из трех представленных кандидатов Екатерина утвердила А. И. Бибикова. Маршалу принадлежала руководящая роль в собрании: он назначал заседания, вносил предложения, ставил их на голосование. Кроме маршала, никто из членов не имел права вносить предложения. В случае равного разделения голосов маршалу принадлежало их два. Столько же голосов принадлежало и генерал-прокурору, который присутствовал в комиссии и с которым маршал должен был совещаться о делах. Дела вообще решались по большинству голосов.