Шрифт:
Интервал:
Закладка:
5. Чтобы воспрепятствовать тенденциозным и догматичным центральным банкирам проводить губительную денежную политику, должна быть предусмотрена возможность их отставки, если за нее выступает подавляющее большинство парламента (2 / 3 или 3 / 4). У них должен быть ограниченный срок пребывания в должности (не так, как у бывших председателей итальянского Центрального банка), и они должны назначаться лишь на один срок (не так, как нынешний итальянский глава Центрального банка).
6. Чтобы помешать правительству манипулировать статистической информацией как инструментом для переизбрания, сбор информации должен быть поручен независимому бюро по статистике. В Британии канцлер казначейства принял меры, чтобы сделать Управление национальной статистики независимым от правительства («Файнэншл таймс» от 2 декабря 2005 г.). Заголовок в «Нью-Йорк таймс» (от 22 сентября 2002 г.) гласил: «Некоторые эксперты опасаются политического давления на уголовно-статистические агентства». Также сообщалось о политическом давлении на статистику занятости [ «В Бюро трудовой статистики должно быть проведено расследование» («Нью-Йорк пост» от 29 сентября 2000 г.)]. В более тонких случаях выбор модели эконометрического прогнозирования тоже имеет значение. Ясно, что чем больше людям кажется, что в стране ниже преступность и безработица и больше перспективы роста, тем больше шансов на переизбрание власть предержащих. В дополнение к запрету на использование денежной политики для манипулирования реальностью необходимо запретить правительствам пользоваться статистикой для манипулирования представлениями об этой реальности.
7. Чтобы воспрепятствовать подавлению оппозиции правительством, основные политические партии должны получать дотации в определенной пропорции от доли их голосов и количества мест в парламенте. Размер дотаций должен быть зафиксирован в конституции и может быть привязан к цене на золото[324].
8. Чтобы помешать правительству принимать законы, обслуживающие его интересы, в конституции должны быть определены некоторые категории законов, которые должны вступать в силу лишь через некоторое время (год или более) после принятия. При помощи этого механизма будет создаваться искусственная завеса неведения, за которой сто́роны, преследующие свои интересы, могут иметь стимул принимать справедливые решения.
9. Чтобы не дать правительству обойти эти ограничения посредством использования большинства в парламенте, для внесения поправок в конституцию нужно требовать квалифицированное большинство, отсрочки и т. д. Сами статьи поправок должны быть неприкосновенными, то есть защищены от изменения.
10. Чтобы лишить правительство возможности игнорировать эти ограничения, как это было когда-то во Франции, конституция должна предусматривать механизм судебного надзора со стороны независимого конституционного или верховного суда.
11. Чтобы помешать правительству манипулировать судебным надзором путем увеличения числа судей в Конституционном или Верховном суде, это число не должно быть отдано на откуп законодателям, как в США и некоторых других странах, а должно быть зафиксировано в конституции.
12. Чтобы помешать догматичным или идеологизированным судьям в Конституционном или Верховном суде игнорировать подавляющее народное большинство, должна быть предусмотрена возможность отправлять их в отставку, если за это выступает квалифицированное большинство (две трети или три четверти) в парламенте. В отличие от практики, принятой в американском Верховном суде, срок их пребывания в должности должен быть ограничен. Кроме того, они не должны переизбираться.
Как показывает этот пример, конституция может быть крайне замысловатой структурой. При отсутствии одного промежуточного элемента остальные могут стать неэффективными или даже вредными (см. анализ ниже). В то же время есть реальная опасность того, что конституция может стать настолько негибкой, что помешает политической системе реагировать на чрезвычайные ситуации. Конституционные ограничения в денежной политике или избирательном законодательстве могут в конкретном случае иметь катастрофические последствия. На Конституционном конвенте в Филадельфии Джордж Мейсон отмечал, что хотя он смертельно ненавидел бумажные деньги, поскольку он не мог предвидеть все непредвиденные обстоятельства, ему не хотелось связывать руки легислатуры. Он заметил, что последняя война могла бы не произойти, если бы существовал такой запрет. Подобным образом, когда в 1946 году итальянский парламент решил не прописывать в конституции стабильность денежного обращения, одно из возражений заключалось в том, что во время войны государство должно иметь свободу действий. В 1945 году генерал де Голль путем манипуляций с французской избирательной системой оттеснил от власти коммунистов. Много лет спустя комментируя предложение включить закон о выборах в конституцию, он сказал: «Никогда не знаешь, что может произойти. Может так случиться, что однажды снова возникнет необходимость вернуться к пропорциональной системе голосования в интересах нации, как в 1945 году. Мы не должны связывать себе руки». Если оглянуться назад, то Франция должна быть благодарна за это решение.
Проблема может быть резюмирована в двух знаменитых замечаниях, касающихся американской конституции. Комментируя Акт о куклукс-клане 1871 года, Джон Поттер Стоктон заметил, что «конституции – это цепи, которыми люди себя сковывают, будучи в здравом уме, чтобы не наложить на себя руки в дни безумия». В 1949 году Роберт Джексон заявил: «Билль о правах – не самоубийственный пакт». Не так-то легко воспрепятствовать тому, чтобы конституция, замышлявшаяся как средство предотвращения самоубийства, не обратилась бы однажды в самоубийственный пакт.
Оставив этот вопрос в стороне, давайте теперь предположим, что если 12 перечисленных мною условий (или другие условия подобного рода) удовлетворены, политическая система в некотором смысле, который для наших целей необязательно уточнять, будет оптимальной. В реальности такой результат едва ли достижим. Трудно все сделать правильно. Однако можно стремиться максимально приблизиться к оптимуму при предположительно разумном допущении, что чем больше условий оптимальности удовлетворено, тем ближе мы к нему подходим. Это допущение ошибочно. При самых общих условиях неверно, что ситуация, в которой удовлетворяются многие, но не все требования оптимальности, обязательно или с большей вероятностью превзойдет ситуацию, в которой выполняется меньшее число условий. Если обраться к 12 пунктам, предложенным выше, априори неясно, что лучше – судебный надзор без контроля над судьями или полное его отсутствие, независимые центральные банки без контроля над банкирами или система, передающая денежную политику в руки правительства.
Исследование Токвилем старого режима во Франции может рассматриваться в этой перспективе. Та система характеризовалась рядом черт, которые было бы трудно найти в хорошо организованном обществе. Королевская администрация была наделена широкими и неопределенными, неограниченными полномочиями. Принцип продажи должностей делал невозможной рациональную бюрократию. Блокирование работы парламентов, крайняя политизированность судов, руководствовавшихся преимущественно собственными интересами, делали затруднительным проведение последовательной политики. И все же, как утверждал Токвиль, с учетом первой из этих черт, присутствие двух других было в действительности благотворным:
