В истории Конфедерации этого периода были и светлые моменты. Так, 16 января 1786 г. Генеральная ассамблея штата Вирджиния приняла Билль о религиозной свободе, написанный Томасом Джефферсоном. Билль гласил, что никто не может быть принужден вступить в церковь и поддерживать ее, а также подвергаться дискриминации из-за религиозных убеждений. Джефферсон считал этот документ наряду с Декларацией независимости и созданием университета в Вирджинии своим самым значительным достижением в роли государственного деятеля.

Но на уровне центрального правительства дела шли все хуже и хуже. Одной из главных проблем стал экономический спад 1780-х гг., продолжавшийся на протяжении ряда лет. В упадок пришла торговля, снизились заработки, а бумажные деньги, выпущенные несколькими штатами, достигли объема в миллион долларов и неуклонно обесценивались. Кое-кто уже подумывал о внесении поправок в Статьи конфедерации, но вскоре стало ясно, каким трудным будет это дело.

Впрочем, конгресс достиг заметного успеха, действуя на основе Статей конфедерации. 13 июля 1787 г. был принят Северо-западный ордонанс, в соответствии с которым в Союз могли вступать новые штаты. Ордонанс установил управление на территории к северу от реки Огайо, уступленной Нью-Йорком, Коннектикутом, Массачусетсом и Вирджинией. На основе плана, разработанного в 1784 г. Томасом Джефферсоном, в западном районе следовало провести топографические исследования, а земли предполагалось разбить на тауншипы[8]площадью в 1500 гектаров с участками, отведенными под образовательные учреждения. Управлять этим районом должны были губернатор, секретарь и трое судей, назначенных конгрессом. Когда число свободных поселенцев мужского пола достигнет 5 тысяч, они смогут выбрать двухпалатный законодательный орган и послать в конгресс кандидата без права голоса, а как только оно превысит 60 тысяч – подать заявление о предоставлении территории статуса штата на равных условиях с другими штатами. Свобода вероисповедания, суд присяжных и поддержка всеобщего образования гарантировались, тогда как рабство на Северо-Западной территории запрещалось. Ожидалось, что на этой территории будет создано от трех до пяти штатов. Позже конгресс, в соответствии с конституцией, принял процедуру, сформулированную в Северо-западном ордонансе, которая раз и навсегда урегулировала способ присоединения к Союзу новых штатов.

Но проблемы, которые ставило перед конгрессом применение Статей конфедерации, усугублялись с каждым годом, и многие американцы понимали, что необходимо что-то предпринять. Начало было положено в 1785 г. на встрече Вирджинии и Мэриленда в Маунт-Верноне для решения вопросов торговли между штатами, в частности навигации в Чесапикском заливе и по реке Потомак. Вскоре выяснилось, что Делавэр и Пенсильвания тоже хотели бы принять участие в переговорах, и в 1786 г. Вирджиния предложила всем штатам направить делегатов в Аннаполис в штате Мэриленд, чтобы попытаться решить торговые проблемы, возникающие между штатами. Предложение приняли девять штатов, но только представители пяти из них (Нью-Йорка, Нью-Джерси, Делавэра, Пенсильвании и Вирджинии) приехали вовремя для участия в заседаниях. Тогда Александр Гамильтон из Нью-Йорка предложил рассмотреть более широкий круг вопросов, чем торговля между штатами. Он написал доклад, принятый собранием, в котором делегатам предлагалось обратиться к ряду штатов с призывом в 1787 г. послать своих представителей в Филадельфию на специальный конвент с целью разработки «положений, которые они сочтут необходимыми, для учреждения федерального правительства, отвечающего требованиям острой ситуации в Союзе». Другими словами, он добивался основательного пересмотра Статей конфедерации для создания действительно работоспособного центрального правительства, обладающего реальной и эффективной властью.

В соответствии со Статьями конгресс добавил к предложениям делегатов свои рекомендации и призвал штаты назначить делегатов на конвент в Филадельфии «с единственной и экстренной целью пересмотра Статей конфедерации.

Все штаты, за исключением Род-Айленда, откликнулись, отправив своих представителей (всего 55 человек) на конвент, состоявшийся в мае 1787 г. Такое количество людей, собравшихся с определенной целью, лишний раз подтверждало, что штаты осознают необходимость принять неотложные меры, если они хотят сохранить Союз. Неудивительно, что здесь присутствовал и целый ряд знаковых фигур. Первым и самым значимым был генерал Джордж Вашингтон, к тому времени имевший статус национального героя, чье присутствие придавало этой встрече высокую степень легитимности. Были здесь и Джеймс Мэдисон, который представил проект абсолютно новой системы власти, и Александр Гамильтон, убедительно выступавший за создание более сильного и эффективного центрального правительства. Среди других уважаемых делегатов можно назвать Гувернера Морриса и Джеймса Уилсона из Пенсильвании, Роджера Шермана и Элбриджа Джерри из Массачусетса, Джорджа Мэйсона и Эдмунда Рэндольфа из Вирджинии. Уильям Джексон из Джорджии был избран секретарем, но его журнал записей содержит очень мало сведений о том, что происходило на собрании. К счастью, Джеймс Мэдисон делал подробные записи, которые были опубликованы в 1840 г., вскоре после его смерти.

Прежде всего Филадельфийский, или Конституционный, конвент избрал председателем Джорджа Вашингтона. Следующим стало решение засекретить дебаты, как это делалось в ассамблеях большинства колоний. Было решено сохранять все в тайне по очень простой причине: с самого начала делегаты намеревались «почистить» Статьи конфедерации и написать абсолютно новый документ. Знай об этом решении некоторые штаты, они могли бы отозвать своих представителей.

29 мая, как только собрание приступило к работе, губернатор Вирджинии Эдмунд Рэндольф предложил разработанную Мэдисоном форму правления, основанную скорее на интересах нации, чем штатов. Этот Вирджинский план, или План крупных штатов, как его называли, предусматривал систему власти из трех независимых ветвей – законодательной, исполнительной и судебной, – где каждая имеет определенные полномочия и может контролировать две другие. В идеале план был направлен на создание системы сдержек и противовесов. Конгресс – законодательная ветвь, которую основатели считали центральным элементом властной структуры, состоял из двух палат. Нижняя палата, избираемая каждые два года прямыми выборами пропорционально населению, должна была избирать членов верхней палаты из представителей, выдвинутых каждым штатом. Такая система предоставляла конгрессу широкую законодательную власть, позволяя отменять законы штатов, что немедленно вызвало шквал критики. Законодательная власть также назначала исполнительную и судебную власть – Верховный суд и суды низшей инстанции. И наконец, надзорный совет, состоявший из представителей исполнительной и законодательной власти, имел право налагать вето на законодательные акты.

Вирджинский план, очевидно, был выгоден штатам с большим населением, что вызывало беспокойство малых штатов. Их делегаты предпочитали план, выдвинутый 15 июня Уильямом Патерсоном из Нью-Джерси и известный как План Нью-Джерси, или План малых штатов. Повторяя Статьи конфедерации, он предлагал однопалатный законодательный орган, где каждый штат имел бы один голос независимо от размеров населения. Представителей в конгресс должны были выбирать правительства штатов, как и коллегиальный орган исполнительной власти и Верховный суд, причем исполнительная власть не была наделена правом вето. Хотя План Нью-Джерси предоставлял правительству право устанавливать налоги и регулировать внешнюю и внутреннюю торговлю, а также включал положение о том, что законы, издаваемые конгрессом, будут верховными законами страны, он представлял собой лишь слегка подправленные Статьи конфедерации, которые уже продемонстрировали свою нежизнеспособность. Вирджинский план имел перекос в сторону пропорциональной системы представительства, но тем не менее предлагал совершенно иную, инновационную систему власти.