Девятнадцатого ноября Эштон Картер, физик из Гарварда, прибыл в офис Нанна для мозгового штурма. Там были и другие люди: Лугар; Уильям Перри из Стэнфордского университета, который изучал советский военно-промышленный комплекс; Дэвид Гамбург из «Корпорации Карнеги в Нью-Йорке»; Джон Стейнбруннер из Брукингского института. Картер втолковывал собравшимся, что распад СССР, который теперь был очевиден, создаёт колоссальную угрозу. Картер говорил: «Никогда ещё не было такого, чтобы распадалась ядерная держава». Он только что подготовил анализ возможной угрозы, озаглавив доклад «Распад Советов: контроль над ядерным арсеналом в Советском Союзе». В нём была отражена и пугающая дилемма, с которой столкнулись в тот момент Нанн и другие американские политики. В исследовании указывалось, что никто на самом деле не знал, что скрывается за завесой советской ядерной секретности. Но, как предупреждал Картер, существовали «три первостепенных опасности»: распределение контроля над ядерным оружием между разными республиками; вероятность, что оружие, его компоненты и расщепляющиеся материалы «попадут в руки ненадлежащих лиц»; возможность того, что кто-то извне, в том числе террористы и другие страны, захочет получить в этой ситуации оружие, материалы или специальные знания «посредством кражи или покупки». Нанн боялся, что какой-нибудь мятежный генерал наложит руку на систему запуска; но Картер отвечал, что угрозу представляли «самые разные мотивы и самые разные люди, от заблудшего генерала до заблудшего учёного, заблудшего клерка, сторожа или сержанта». На следующий день, 20 ноября, Лугар объявил на пленарном заседании, что поддерживает срочные законодательные меры. Он осудил «вздорные» настроения, возникшие в конгрессе перед лицом «стратегической угрозы» стране. «Ядерное оружие не исчезает само по себе; его нужно вывести из строя, демонтировать и уничтожить», — заявил он.

Двадцать первого ноября в восемь часов утра Нанн собрал шестнадцать сенаторов из обеих партий на завтрак в комнате заседаний комитета по вооружённым силам — там в течение многих лет распределялись триллионы долларов на оборону. Он рассказал им, что увидел в Москве, и передал слово Картеру (тот выступал без шпаргалки). Картер рассказал, что систему управления ядерными силами нельзя рассматривать отдельно от проблем общества. «Нельзя принимать как должное, что если она правильно подключена, то всё будет в порядке», — говорил сенаторам Картер.[742] Его выступление произвело положительный эффект, а речь Лугара поставила точку в обсуждении. За несколько дней Нанн и Лугар развернули мнение сената на сто восемьдесят градусов и собрали голоса в поддержку нового закона, по которому выделялось полмиллиарда долларов на устранение новой советской ядерной угрозы. Это был редкий случай, когда конгресс взял на себя инициативу во внешней политике. Администрация Буша демонстрировала безразличие. Росс — директор по политическому планированию госдепартамента — говорил, что осознавал такую потребность, но чувствовал, что в администрации воцарились усталость и утомление. Только что закончились война в Персидском заливе и конференция по миру на Ближнем Востоке, и трудно было мобилизовать силы для ещё одной крупной инициативы. К тому же в администрации, особенно в Министерстве обороны под руководством Дика Чейни, планету всё ещё воспринимали как арену холодной войны. Картер вспоминал, как рассказывал о своих выводах замминистра обороны Дональду Этвуду. «Его позиция была ясной: мы потратили пятьдесят лет, пытаясь ввергнуть этих людей в бедность. Мы наконец этого добились, и в этот момент вы хотите им помочь?» — вспоминал его слова Картер.

«И ещё Дон сказал два слова: свободное падение. Он хотел отправить их в свободное падение. Мне казалось, что это небезопасно. Весьма небезопасно, учитывая, что у них было ядерное оружие».

Побывав в Белом доме у Буша, Нанн и Лугар обнаружили, что его позиция неопределённа. «Я помню, он не говорил “нет”, — рассказывал Нанн. — Он просто очень прохладно отнёсся к этой идее в целом. По-моему, он чувствовал в этом политическую угрозу». Но пока Буш сидел на скамейке запасных, конгресс действовал решительно. Сенат одобрил закон Нанна-Лугара подавляющим большинством голосов (86 против 8). Позднее сумма помощи была сокращена до четырёхсот миллионов в год, и законопроект прошёл палату представителей путём устного голосования. Чтобы обеспечить достаточную поддержку, авторы законопроекта решили не прописывать, что США непременно должны потратить эти деньги — а только что администрация может это сделать. Кроме того, закон не предполагал дополнительных расходов; напротив, средства следовало изыскать за счёт сокращения других программ.

Осторожный Брент Скоукрофт, советник Буша по национальной безопасности, только пожимал плечами, выслушивая предупреждения, что к ядерной кнопке могут потянуться сразу несколько пальцев. После долгих лет, когда Советский Союз был единственным источником опасности, ему казалось: не повредит, если система централизованного управления будет разбита между несколькими более мелкими ядерными державами.[743] А вот госсекретаря Бейкера куда больше тревожила перспектива, что пространство СССР превратится в ядерный бедлам. «Я хотел бы убедиться, что мы не допустим размножения государств с ядерным оружием, — вспоминал он. — Чем больше ядерного оружия, тем меньше стабильности. Тем выше шанс случайного запуска и всего, что из этого следует, да и просто риск появления маленьких стран с ядерными бомбами вроде Пакистана, который может разозлиться на Индию и сорваться с цепи».[744]

Первого декабря избиратели в Украине проголосовали за независимость. Затем 8 декабря в заповеднике Беловежская пуща неподалёку от Бреста Ельцин и руководители Украины и Белоруссии объявили о роспуске Советского Союза и о создании СНГ, даже не предупредив Горбачёва. Стремление Ельцина вырвать власть у Горбачёва ускорило распад. Вернувшись в Москву, Ельцин демонстративно отправился в советское министерство обороны, пытаясь добиться расположения военных. Бейкер вспоминал: «Это был просто геополитический кошмар. Два кремлёвских тяжеловеса маневрируют в борьбе за власть — и в игре участвует ядерное оружие». Ситуация была настолько тревожной, что Бейкер, выступая в Принстоне 12 декабря, даже не мог подобрать подходящих слов, чтобы описать гибнущий Советский Союз. В конце концов он остановился на громоздкой фразе «Россия, Украина, республики и любые образования». В речи Бейкера были такие слова: «Если во время холодной войны мы тратили триллионы долларов на ракеты и бомбардировщики, чтобы уничтожить советское ядерное оружие в случае войны, то сейчас, конечно же, мы можем потратить какие-то миллионы на то, чтобы ликвидировать его и обеспечить контроль над ним в мирное время».[745] В тот же день Буш подписал закон Нанна-Лугара.