Вместе с тем утверждение «пятерки» даже в качестве регулярно действующего органа (на самом деле, мы не знаем, в какой мере это было так) не означало, что в высших эшелонах власти произошло возвращение к механизмам «коллективного руководства», хотя бы и в ограниченном виде. «Пятерка» была не более чем совещательным органом при диктаторе. Помимо решений «пятерки», многие вопросы согласовывались в рабочем порядке Сталиным и теми членами Политбюро, которых Сталин считал необходимым привлекать к обсуждению. Значительная часть таких встреч, как свидетельствуют журналы записи посетителей, проводились в кабинете Сталина. Кроме того, они могли происходить в зале заседаний Политбюро или на даче Сталина. Так, в опубликованных записях Молотова, составленных перед его поездкой в Берлин в ноябре 1940 г., и представляющих собой, по существу, директивы Сталина к ведению переговоров, присутствует пункт: «Если спросят о наших отношениях с Англией, то сказать в духе обмена мнений на даче Ст[алина]»[1122]. Решения, принятые на таких встречах далеко не всегда фиксировались формально. Поэтому в протоколах заседаний Политбюро отсутствуют какие-либо резолюции по поводу заключения пакта между СССР и Германией в августе 1939 г., упомянутых директив Молотову перед поездкой в Берлин, а также по другим важнейшим вопросам.

Прямым следствием таких изменений в порядке работы Политбюро было существенное уменьшение количества решений, оформленных от имени Политбюро в 1938–1940 гг. по сравнению с предыдущим периодом. Что касается содержания протоколов, то в предвоенные годы Политбюро в значительной мере сосредоточилось на утверждении решений Оргбюро и Секретариата ЦК ВКП(б) по кадровым вопросам, а также на идеологических вопросах. Эту более ярко выраженную специализацию Политбюро — кадровые и идеологические проблемы — подчеркивала реорганизация аппарата ЦК ВКП(б). В 1939 г. были созданы два ключевых управления ЦК, ведавших кадрами и пропагандой. Соответственно, упразднялись прежние отраслевые отделы. Управление кадров возглавил Маленков, а управление пропаганды Жданов. Именно эти две структуры, и соответственно, Маленков и Жданов, фактически готовили решения по партийным и кадровым вопросам, которые затем согласовывались со Сталиным и оформлялись от имени Политбюро. 17 января 1941 г. на одном из заседаний сам Сталин так объяснил суть этого нового упрощенного порядка принятия решений: «Вот мы в ЦК уже 4–5 месяцев не собирали Политбюро. Все вопросы подготовляют Жданов, Маленков и др. в порядке отдельных совещаний со знающими товарищами, и дело руководства от этого не ухудшилось, а улучшилось»[1123].

Еще одну значительную группу решений, внесенных в протоколы заседаний Политбюро, составляли постановления СНК или совместные постановления ЦК ВКП(б) и СНК СССР, утверждаемые Политбюро согласно практике, сложившейся в 1930-е годы. Как обычно, эти постановления СНК касались в основном хозяйственных и оборонных вопросов. Однако в отличие от предыдущих периодов, когда для разработки постановлений СНК или совместных постановлений ЦК и СНК создавались комиссии Политбюро, теперь они готовились в правительственном аппарате. Функции и структура аппарата СНК усложнялись, что отражало растущее значение правительства в системе высшей власти и оперативного управления страной.

Существенная реорганизация порядка работы Политбюро, намеченная решением от 14 апреля, была дополнена постепенным размежеванием функций, своеобразным уточнением специализации ЦК партии и правительственных структур. Важным шагом на этом пути было решение Политбюро от 27 апреля 1937 г. о создании Комитета обороны СССР при СНК СССР. Новый комитет фактически заменил Совет труда и обороны СССР (который был упразднен тем же решением от 27 апреля) и совместную комиссию Политбюро и СНК по обороне, созданную в 1930 г., в период максимального сращивания высших партийных и правительственных инстанций после назначения Молотова председателем СНК. В ликвидации совместной комиссии Политбюро и СНК и создании Комитета на правах правительственной инстанции, видимо, состояла суть этой реорганизации.

В Комитет обороны вошли семь членов: В. М. Молотов (председатель), И. В. Сталин, Л. М. Каганович, К. Е. Ворошилов, В. Я. Чубарь, М. Л. Рухимович, В. И. Межлаук и четыре кандидата в члены: Я. Б. Гамарник, А. И. Микоян, А. А. Жданов, Н.И. Ежов[1124]. По сравнению с прежней Комиссией обороны Комитет обороны имел более значительный аппарат. В декабре 1937 г. по этому поводу было принято специальное решение Комитета обороны, утвержденное затем Политбюро. Оно предусматривало, что аппарат Комитета обороны должен готовить к рассмотрению в Комитете вопросы мобилизационного развертывания и вооружения армии, подготовки народного хозяйства к мобилизации, а также проверять исполнение решений Комитета обороны. Для контроля за исполнением решений создавалась специальная главная инспекция Комитета обороны, получившая широкие права, в том числе за счет упраздняемых отдела обороны Госплана и групп военного контроля Комиссии партийного контроля и Комиссии советского контроля[1125].

Еще одним признаком разрастания правительственных структур было создание в ноябре 1937 г. Экономического совета при СНК СССР, действовавшего на правах постоянной комиссии Совнаркома. Председателем совета, согласно первоначальному положению, являлся председатель СНК, а членами совета — заместители председателя СНК, а также представитель профсоюзов. Экономический совет ведал широким кругом хозяйственных вопросов и издавал постановления и распоряжения по ним. Для подготовки этих решений при Экономсовете создавался специальный аппарат.

10 сентября 1939 г. Политбюро утвердило постановление СНК и ЦК ВКП(б), более четко разделяющее функции Комитета обороны и Экономсовета, прежде всего в оборонной сфере. На Экономсовет было возложено «обеспечение армии и флота продовольствием, вещевым и обозным довольствием, а также санитарно-ветеринарным и топливным довольствием (горючее) и политпросветимуществом», а на Комитет обороны — «обеспечение снабжения армии и флота предметами вооружения, техникой и автотранспортом, равно как удовлетворение нужд армии по железнодорожным и водным перевозкам». Председателем Экономсовета при СНК СССР был назначен заместитель председателя СНК СССР А. И. Микоян, а его постоянным заместителем Н. А. Булганин, которому поручалась «подготовка вопросов и наблюдения за исполнением решений» Экономсовета. Постоянным заместителем председателя Комитета обороны В. М. Молотова, этим же постановлением утверждался Н. А. Вознесенский, на которого возлагались обязанности «подготовки вопросов и наблюдения за исполнением решений» Комитета обороны. Постановление предусматривало, что Комитет обороны и Экономсовет при СНК должны были заседать ежедневно[1126].