Уже в первые дни после восстановления работы ВСП высказывались пожелания о создании из учредительной «пятерки» министров некой суверенной Директории, независимой от Думы. Однако правительство не пошло на этот шаг, учитывая и то обстоятельство, что на Дальнем Востоке в это время находилось около 10 членов ВПАС, учрежденного СОД и возглавленного Дербером (подробнее об этом – в разделе о формировании антибольшевистского движения на Дальнем Востоке). Подобное «двоевластие» объяснялось прежде всего отсутствием связи Сибири с Дальним Востоком, где до сентября 1918 г. продолжались боевые действия против красногвардейских отрядов. ВПАС же продолжал считать себя единственно правомочной властью как на территории Сибири, так и на Дальнем Востоке, но от его широковещательных заявлений до конкретной политической работы дело так и не дошло.

Напряженная и разноплановая работа по установлению системы управления в Сибири требовала от аппарата власти более высокой мобильности. Потребности повседневной административно-бюрократической работы, по воспоминаниям Гинса, вызвали к жизни новые структуры: «… трудность проведения необходимых и спешных мероприятий и понятное желание согласовать деятельность отдельных ведомств навели на мысль о создании совещания управляющих ведомствами». Серебренников также отмечал еще одну причину: «Ввиду того что члены Правительства вообще нередко должны были разъезжать по разным служебным делам… могло случиться так, что в одно прекрасное время деятельность Совета министров могла быть парализована из-за отсутствия кворума». Учредительное постановление от 1 июля 1918 г. предполагало образование «Совещания» («малого Совета министров») в составе всех управляющих министерствами, управляющего делами и товарищей министров. Создание подобных структур не было нововведением в бюрократической практике. Аналогичные «малые» советы учреждались и при Временном правительстве, и при Особом Совещании на белом Юге, и позднее, в Российском правительстве Колчака. Совещание воплотилось в организованном согласно указу ВСП от 24 августа 1918 г. «Административном Совете», с точки зрения многих современников, фактически заменившем собой правительство (7).

Компетенция Совета определялась как «подготовительная и окончательная». «Подготовительная» – в плане «рассмотрения и подготовки для внесения в Совет министров проектов постановлений и общих распоряжений, сметы доходов и расходов, мероприятий общегосударственного характера». «Окончательная» же предполагалась как принятие решений по «сверхсметным кредитам (свыше 100 тыс. рублей), выдаче пособий, изменению границ уездов в пределах губерний и др.». С Административным Советом должны были согласовываться и кадровые назначения. И хотя постановления совещательного Административного Совета могли корректироваться и даже отменяться Советом министров, нельзя не заметить значительных полномочий учрежденной министерской коллегии, по существу, дублировавшей существование ВСП. В состав Административного Совета первоначально входило 14 человек, в том числе министры и управляющие ведомствами торговли и промышленности, внутренних дел, снабжения, продовольствия, труда, народного просвещения, финансов, иностранных дел, путей сообщения, военный министр. Министр снабжения Серебренников был назначен председателем Совета, а на частных совещаниях Совета председательствовал ректор Томского университета профессор Сапожников. По оценке Серебренникова, «в Административном Совете… работа всегда шла дружно, согласованно, в деловой атмосфере и отличалась большой продуктивностью. Чувствовалось, что этот деловой аппарат Сибирского правительства представляет солидную рабочую силу, и рано или поздно он эту силу свою осознает и предъявит права на большее участие в делах правительственной политики» (8).

Все больше и больше о значимости своей политической позиции заявляли представители армии. Карьера сибирского военного министра – генерал-майора Гришина-Алмазова – наглядная иллюстрация тезиса о зависимости в тогдашней Сибири «власти военной» от «власти гражданской». Энергичный, независимый генерал, авторитетный среди сибирского офицерства, считался вероятным кандидатом в «диктаторы». Его популярность вызывала серьезное беспокойство и у многих его «товарищей» по Совету министров (особенно у Патушинского и Шатилова), и у депутатов Областной Думы, неприятие которой он высказывал достаточно резко. В то же время его отношение к «представительной демократии» вполне разделяли правительственный комиссар Томска, будущий управляющий Томской губернией и министр внутренних дел Российского правительства Гаттенбергер и министр финансов И. Михайлов. Однако не в меру частые и жесткие высказывания по поводу «недостаточности» союзнической помощи и чешского командования стали поводом к отставке «неудобного» генерала с поста военного министра и командующего Сибирской армией (4 сентября 1918 г.). Административный Совет пытался вначале опротестовать данное решение правительства, настаивая, чтобы вопросы об отставке и назначении предварительно согласовывались с ним (Вологодский в это время выехал на Дальний Восток, и его заместителем стал Михайлов). «Одно время Административный Совет даже угрожал Правительству отставкой in corpore, если оно не даст на будущее время гарантий того, что члены Административного Совета не будут увольняться от своих должностей без его ведома». В итоге, согласившись с отставкой Гришина-Алмазова (5 сентября), Административный Совет (постановлением ВСП от 8 сентября 1918 г.) существенно расширил круг своих полномочий в отношении Думы, получил даже «право ее роспуска». Его компетенция была максимально расширена, и Совет уже мог «на время отсутствия из г. Омска большинства членов Временного Сибирского Правительства… разрешать собственной властью… все дела, относящиеся к текущей деятельности Министров, в пределах действующих узаконений…», в том числе (что можно считать явным «превышением» прав) «созывать и распускать Областную Думу» (9).

По справедливому замечанию Серебренникова, «в лице Гришина-Алмазова сошел с сибирской сцены выдающийся деятель, которому Сибирское Правительство было многим и многим обязано, особенно в первые дни своего существования». «Талантливый организатор», «блестящий оратор» вынужден был покинуть Омск из-за опасений ареста со стороны чехословацкой контрразведки и выехать на Юг России, получив при этом содействие и рекомендации полковника Лебедева, заинтересованного в поддержании постоянной связи двух главных антибольшевистских регионов.

Новый военный министр – атаман сибирских казаков и руководитель омско-петропавловского антибольшевистского подполья – генерал-лейтенант П. П. Иванов-Ринов был еще более далек от поддержки сибирских демократов. Сразу же после восстания в Омске он объявил о своем вступлении в должность начальника местного гарнизона. Став министром, он первым же приказом восстановил ношение погон и кокард в армии. Генерал, по статусу командующего армией, получил право чинопроизводства и, в сущности, избавился от контроля со стороны гражданских властей.

Однако и Дума не собиралась уступать. Очередная ее сессия началась 10 сентября. 19 сентября в Омск прибыли министры Крутовский и Шатилов. В результате, по оценке А. А. Аргунова, «Совет министров снова имел кворум, а Административный Совет низводился на прежнюю степень делового органа с совещательным голосом». Вскоре после этого СОД собственным решением попыталась ввести в состав Сибирской Директории в качестве министра внутренних дел эсера А. Е. Новоселова (чем было бы укреплено «левое крыло», представленное энесом Крутовским и эсером Шатиловым). Противостояние Думы и правительства нарастало, в него включились армия и чехословаки. 20–23 сентября 1918 г. в Омске произошли события, правомерно оцениваемые впоследствии как «репетиция» переворота 18 ноября. Начальник омского гарнизона, казачий полковник Волков самочинно арестовал министров-«демократов» (Крутовского, Шатилова и Новоселова, а также председателя Думы Якушева). От Крутовского и Шатилова потребовали написать заявления о своей отставке (позднее признанные недействительными, как сделанные «под угрозой насилия»). Административный Совет хотя и потребовал их немедленного освобождения, но одновременно с этим 21 сентября 1918 г. объявил о перерыве заседаний Думы, окружив и опечатав здание заседаний. В ответ на это 22 сентября была подготовлена особая Грамота, в которой Дума признавала Административный Совет «незаконно созданным и подлежащим немедленному роспуску», его постановление о «перерыве заседаний» «недействительным», а «Временным Сибирским правительством» надлежало считать только «правительство в избранном Думой в январе 1918 г. составе, за исключением министра финансов Ивана Михайлова» (заместитель Вологодского Михайлов и товарищ министра внутренних дел А. А. Грацианов должны были выйти в отставку и отдавались под суд «по обвинению в государственном перевороте»). Дума спешила использовать с выгодой для себя ситуацию, когда на ее стороне было формальное право давления на исполнительную власть. Депутаты решили совместить исполнительную и законодательную власть и («для восстановления насильственно прерванной деятельности Областной Думы и Совета министров») санкционировали создание временного Комитета Сибирской Областной Думы во главе с Якушевым. Состав Комитета был «сугубо демократическим»: П.Я. Михайлов (бывший член ЗСК), М.С. Фельдман, А. М. Капустин, С. А. Тараканова, С.Д. Майдышев, Л. С. Зеленский.