В Лондоне старались принизить и факт появления Белой книги как уступки Соединенным Штатам, и ее роль, и значение, что, естественно, не могло не вызвать раздражения Вашингтона. По мнению британцев, Белая книга должна была, не нанося ущерба престижу Великобритании, убедить Конгресс США и американскую общественность в том, что помощь по ленд-лизовскому договору не будет использоваться в ущерб американским интересам на мировом рынке. Для большей убедительности правительство Черчилля облекло ее в форму односторонней декларации, якобы не зависимой от США и их давления. Правительство же Рузвельта совершенно иначе трактовало меморандум. Так, К. Хэлл и Дж. Вайнант постоянно подчеркивали, что меморандум является официальным обязательством Великобритании[96].

В январе 1942 г. была учреждена американская совещательная комиссия во главе с Л. Эдминстером для содействия офису ленд-лизовской администрации (OLLA) в решении вопросов, связанных с меморандумом А. Идена. Иными словами, создавался специальный орган для проверки исполнения обязательств Великобритании. Таким образом, Белая книга устанавливала твердый контроль за британским экспортом. При этом ограничения, налагаемые на британский экспорт, способствовали защите и расширению американской торговли, вели к ограничению и уменьшению внешней торговли Великобритании.

Вторжение германских войск в Западную Европу лишило Великобританию почти всех ее европейских рынков, которые, по оценкам экспертов, в довоенные годы составляли около 30 % от всего экспорта. Однако потеря европейских рынков отразилась не только на экспорте Англии, но и на ее импорте. Так, она потеряла один из важнейших источников снабжения железной рудой. К тому же с начала войны возросла необходимость в импорте не только сырьевых'материалов, но и промышленных товаров, основным поставщиком которых являлись Соединенные Штаты. За первый год войны экспорт США в Великобританию увеличился на 55 %. В августе 1940 г. в Англию было направлено 95 % американского экспорта авиационной техники и запчастей к ней, 90 % огнестрельного оружия, боеприпасов и взрывчатых веществ, 70 % чугуна и стали[97].

Прозорливый Рузвельт подписал 20 декабря 1941 г. проект создания единой стратегии и советов по снабжению. По поручению президента генерал Дж. Маршалл, адмирал Г. Старк и Г. Гопкинс вошли в состав временного комитета для решения всех вопросов о необходимом количестве военных материалов для армии и флота США, а также для союзников. Важно было проконсультироваться при этом с адмиралом Г. Лэндом. Был также создан временный комитет по сырью под председательством У. Бэтта, а британским представителем в этот комитет в дальнейшем был назначен лорд Бивербрук[98].

В результате распространения японской агрессии на Филиппины, в Малайзию и Голландскую Ост-Индию американцы почти полностью потеряли источники снабжения каучуком, доступ к 70 % мировых запасов олова, малазийским нефтепромыслам и филиппинской абаке, из которой производили манильские тросы для американского флота. Чтобы восполнить свои ресурсы, Соединенные Штаты вынуждены были переориентироваться на других производителей этого сырья, в частности на страны, входившие в состав Британской империи.

22 декабря 1941 г. в Вашингтон прибыли премьер-министр Черчилль, фельдмаршал сэр Дж. Дилл, маршал авиации сэр Ч. Портал, первый лорд Адмиралтейства сэр Д. Паунд, лорд Бивербрук и другие высшие руководители британских вооруженных сил и военной промышленности. Целью их приезда стало создание эффективного механизма ведения совместной деятельности.

Прежде всего президент и премьер-министр сформировали Объединенный комитет начальников совместных штабов (ОКНШ)[99], хотя официально об этом было объявлено только в феврале 1942 г. С американской стороны туда вошли генералы Маршалл и Арнольд, адмиралы Старк и Кинг (впоследствии Старка сменил адмирал У. Леги, личный представитель Ф.Д. Рузвельта). С английской стороны первоначально были назначены адмирал Литтл, генерал-лейтенант Уэмисс, маршал авиации Гаррис; фельдмаршал Джон Дилл представлял Черчилля. В задачи начальников штабов входила выработка всех направлений англо-американской стратегии ведения войны под общим руководством Рузвельта и Черчилля. Начальникам штабов подчинялся Совет распределения боеприпасов. Комиссии совета имели гражданских председателей в Вашингтоне и Лондоне. В Вашингтоне им был Г. Гопкинс, а в Лондоне – лорд Бивербрук, затем О. Литтлтон. Генерал-майор Бернс из Управления по делам ленд-лиза стал заместителем председателя в Вашингтоне.

Одновременно с Советом распределения боеприпасов были созданы также Объединенный совет по сырью, военным заказам и судоходству (корабельным поставкам). Каждым из них руководили высокопоставленные американские и британские чиновники. Через полгода, в июне 1942 г. эта система расширилась: в частности, появились Объединенный продовольственный совет и Объединенный совет по планированию производства и распределению ресурсов[100].

В последний помимо США и Великобритании вошла Канада. Военному министерству США для руководства распределением боеприпасов 17 декабря 1941 г. выделено дополнительно 2 млрд, долл.[101], которые ассигновали на организацию поставок военных материалов как для американцев, так и для союзников. Благодаря выделению средств доставка готовой продукции превратилась во взаимосвязанный и взаимосогласованный процесс.

Сотрудничество Великобритании и Соединенных Штатов позволило превратить программу ленд-лиза в «улицу с двусторонним движением». Прецедент подобного обмена военной информацией и военным опытом, приобретенным Великобританией, уже имелся. Так, в 1940 г. Великобритания передала рабочие модели и спецификации 40-миллиметровых зенитных орудий «Бофорс», которые американские военные посчитали лучшими по сравнению с собственными. До Перл-Харбора это оружие почти не использовалось, однако после вступления США в войну оно стало эффективно применяться. Чуть позднее, в июле 1940 г., Великобритания передала для производства в Соединенные Штаты двигатель «Мерлин» фирмы «Роллс-Ройс». В сентябре того же года в США во главе научной миссии приехал британский ученый Генри Тизард. Цель визита – предоставление секретных данных об английских радиолокаторах, зенитных и противолодочных установках, а также о многорезонаторном магнетроне, который использовался в 10-сантиметровой радиолокационной установке. В свою очередь Соединенные Штаты вручили британской миссии бомбардировочный прицел «Сперрес», проинформировали об американских работах по радарной технике и предоставили зенитные пушки и авиаоборудование, в частности – аэростаты заграждения для защиты Панамского канала. Британцы же передали 20 корветов и тральщиков для обороны Атлантического побережья от немецких подлодок[102]. Эти первые акты взаимопомощи в дальнейшем были названы взаимным ленд-лизом[103]. Вступив в войну, Соединенные Штаты смогли оценить значение своевременной и результативной помощи, напрямую связанной с ленд-лизом.