Своеобразный вариант сочетания представительной и исполнительной власти предложил будущий Верховный Главнокомандующий генерал-лейтенант В. Г. Болдырев, участвовавший в Совещании в качестве московского делегата Союза Возрождения России. Представительная власть должна была сохраняться в форме Государственного Совещания, действующего на постоянной основе. «Власть эта не должны быть стеснена в своих действиях каким-либо параллельно с ней существующим контрольным аппаратом». Генерал предлагал создание Директории «из 3–5 лиц, как верховной власти с ответственным перед ней деловым кабинетом министров, с тем что общегосударственными ведомствами должны быть: военное, морское, иностранных дел, путей сообщения, финансов, снабжения и продовольствия армии и государственный контроль».

Идею воплощения представительной власти в Государственном Совещании разделяли также представители народных социалистов, группы «Единство», казачества и уральского правительства. Депутат Чембулов (бывший председатель мандатной комиссии в Челябинске) полагал «необходимым существование представительного органа, перед которым власть отвечала бы». Но поскольку «Учредительное Собрание уже не отражает воли народа», то «поэтому Государственное Совещание должно не только создать власть, но и периодически собираться для заслушания отчетов исполнительной власти и установления директив для нее». Генерал-лейтенант Б. И. Хорошхин, выступая от имени казачьих правительств Урала и Сибири (Оренбургского, Уральского, Сибирского, Семиреченского, Астраханского, Иркутского и Енисейского), заявлял, что «искони демократические казачьи войска, не признающие в своих областях иной власти, как власти народной, выраженной войсковыми кругами и органами, ими выбираемыми, считают, что вся власть в Государстве Российском должна принадлежать Всероссийскому Учредительному Собранию нового созыва». А до этого следует создать Директорию из трех лиц, обладающую верховной властью с подчинением ей «делового кабинета министров». В.П. Фомин («Единство») развивал тезисы Хорошхина; исходя из «буржуазного характера» происходивших революционных событий, он подтверждал актуальность создания трех-пятичленной Директории «с правом текущего законодательства», подчиненного ей «делового Совета министров» и «нового Учредительного Собрания». Временный Представительный орган (Президиум Государственного Совещания из 2–3 представителей от каждой партии и 10 членов Комуча) получал «право запроса» и должен был «созываться периодически, по требованию большинства депутатов». С ними соглашался и депутат от Урала А. А. Кощеев: коалиционное всероссийское правительство, созданное Государственным Совещанием, из «кандидатов, известных своей стойкостью, политической честностью и способностью выполнить намеченную Государственным Совещанием программу», полновластная Директория, созывающая Учредительное Собрание «нового состава, перед которым слагает свои полномочия». Государственное Совещание получает функции контроля за работой правительства.

Общность данных позиций заключалась в признании приоритета «безответственной» исполнительной власти над представительной, а также в отрицании полномочий Учредительного Собрания «первого созыва».

Для выработки окончательной модели управления по примеру Челябинского Совещания 14 сентября была создана Комиссия Государственного Совещания по организации Всероссийской власти. В нее вошли Президиум Совещания (в полном составе), а также по одному представителю от участвовавших в Совещании делегаций: М. Чокаев – от Временного Туркестанского правительства, А. Н. Букейханов – от Алаш-Орды, Е. П. Березовский – от Сибирского казачьего войска, А. Н. Кругликов – от Съезда земств и городов Урала, Поволжья и Сибири, П.Д. Шуваев – от Енисейского казачьего войска, И.Е. Марков (позднее – С. Ф. Знаменский) – от партии народных социалистов, генерал В. Г. Болдырев – от Союза Возрождения России, Л.А. Кроль – от партии народной свободы, И. И. Войтов – от Временного областного правительства Урала, Н. С. Анисимов – от Оренбургского казачьего войска, Г. М. Астахов – от Астраханского казачьего войска, С. Н. Шендриков – от Семиреченского казачьего войска, И. С. Пежемский – от Уральского казачьего войска, А. А. Каэлас – от Временного правительства Эстонии, С. М. Мамлеев – от национального управления тюрко-татар внутренней России и Сибири, В. П. Фомин – от Всероссийской социал-демократической группы «Единство», В. М. Сапожников – от Временного Сибирского правительства, В. С. Кибрик – от РСДРП (меньшевиков), А. А. Валидов – от Башкирского правительства, М.Я. Гендельман – от ЦК партии эсеров, В.М. Зензинов – от Съезда Членов Всероссийского Учредительного Собрания. Авторитет Комиссии должен был поддерживать созданный Совет старейшин (сеньорен-конвент) во главе с Авксентьевым.

Именно этой Комиссии принадлежало «авторство» созданной в 1918 г. окончательной модели временной Всероссийской власти. С точки зрения политических позиций состав Комиссии, как и состав Совещания в целом, достаточно четко разделился на две группы: одна – из сторонников восстановления статуса Учредительного Собрания «первого состава» и ответственной перед ним исполнительной власти (ее «глашатаями» выступали эсеры Зензинов и Гендельман) и другая – из сторонников созыва новой Конституанты, укрепления авторитета временной исполнительной власти, независимой от Учредительного Собрания, но с допустимой зависимостью от периодически созываемых сессий Государственного Совещания (наиболее активно ее защищали кадет Кроль и член ВСП Сапожников). Разумеется, для достижения необходимых предварительных договоренностей требовалось привлечь на ту или иную сторону колебавшихся делегатов, чей голос подчас становился решающим. Комиссия заседала дважды в день, утром и вечером, и сохранившиеся материалы ее заседаний дают весьма показательную характеристику политико-правовым представлениям российского антибольшевистского лагеря в 1918 г.

Заседания начались 13 сентября с декларативного заявления Зензинова о «незыблемости» прав Учредительного Собрания. Ему отвечал Сапожников, отметивший, что «ответственность власти» допустима лишь перед созываемым раз в полгода Государственным Совещанием, которое может лишь пополняться депутатами Собрания, но не заменяться ими. В перерыве между сессиями Совещания назначаемое правительство правит «диктаторски». Совещание, по мнению Сапожникова, должно также разработать закон о выборах в новое Собрание. В прениях по вопросу о составе и полномочиях постоянно действующего правительства Сапожников выдвинул предложение о выделении его из состава существующего Совещания (Малый Государственный Совет, образованный по взаимному соглашению групп – участников Совещания). Затем было принято предложение о наделении Малого Совета не исполнительными, а контрольными функциями. Из его состава на постоянно действующей основе предполагалось выделить Бюро Совета.

В наиболее интенсивных дискуссиях «о контроле над властью» и «об отношении ко Всероссийскому Учредительному Собранию» Зензинов и Гендельман высказались за безоговорочное признание авторитета Конституанты «первого созыва», причем в любом качестве: «вопросы, когда будет созвано Учредительное Собрание, при каком кворуме и какова будет его компетенция, могут быть разрешены только самим Учредительным Собранием». «Учредительное Собрание большевиками разогнано, но члены Учредительного Собрания своих полномочий не сложили, и, следовательно, Учредительное Собрание юридически продолжает существовать. Мы думаем, что Учредительное Собрание соберется снова, и преемственность, связующая его с пятым января (единственным днем заседания Конституанты. – В.Ц.), будет восстановлена».