Шрифт:
Интервал:
Закладка:
Таблица 2.3
Социальные расходы в Российской Федерации, бюджет и внебюджетные фонды, 1992–1995 годы (% ВВП)
Источник: [Дмитриев 1997, 22, 47–48]. Таблица составлена Е. Виноградовой.
* Территориальные бюджеты представляют собой единственный источник жилищных и транспортных субсидий.
Политические решения о реструктуризации государства всеобщего благосостояния оказали глубокое влияние на распределение этих сокращенных расходов, а также на социальные издержки реформы. Либеральные структурные изменения действительно диверсифицировали финансирование государства всеобщего благосостояния, но они также ослабили перераспределительные и административные возможности государства. Проводимая в России односторонняя политика с преобладанием исполнительной власти способствовала быстрой либерализации, но часто приводила к неудачным решениям. Некоторые реформы проводились по иностранным моделям, не отвечающим российским условиям. В конце концов реформаторы реорганизовали государство всеобщего благосостояния таким образом, что увеличили неравенство в доступе к услугам и льготам между регионами, дезорганизовали координационные механизмы и оставили федеральному правительству мало возможностей для борьбы с растущей бедностью и безработицей.
Реструктуризация сферы социальных услуг: децентрализация и начало приватизации
Первым крупным структурным изменением стала децентрализация – делегирование территориальным правительствам большего объема ответственности за администрирование и предоставление услуг в сфере всеобщего благосостояния. В начале 1990-х годов «основная стратегия центра заключалась в том, чтобы сместить дефицит вниз, переложив не обеспеченные фондами расходные обязательства на области [регионы] <…> чтобы заставить правительства областей прекратить некоторые расходы государственного сектора» [Wallich 1994d: 6; Martinez-Vazquez 1994: 105]. В период с 1991 по 1993 год возросшая ответственность за финансирование образования, социальной защиты и остающихся потребительских субсидий была передана на региональный и местный уровни, как правило, без соответствующего увеличения налоговых или расходных отчислений или бюджетных трансфертов. Основной целью исполнительной власти в целом и Министерства финансов в частности было сокращение дефицита и уменьшение размера государственного сектора в среднесрочной перспективе в рамках более масштабной программы структурной перестройки. Субнациональные правительства изначально выступали за децентрализацию и автономию, предполагая, что они получат повышенные налоговые отчисления или контроль над другими ресурсами, несущие в себе потенциал увеличения доходов [Martinez-Vazquez 1994: 97].
Таблица 2.4 Реальные расходы российского правительства на социальные нужды, 1990–1995 годы*
Источник: [Milanovic 1998: 199].
* В рублях образца 1987 года, в миллиардах рублей в год, дефлированных по индексу стоимости жизни.
** Включает небольшие остаточные категории: пособия на детей, отпуск по временной нетрудоспособности, стипендии и т. д.
Элиты социального сектора, выступавшие за децентрализацию, имели несколько иные мотивы и приоритеты, чем их союзники из исполнительной ветви власти. Их главной задачей было сделать российские социальные службы более современными и гибкими, преодолеть отсталость и авторитарность советского наследия. По словам Курта Вейланда, они были «специалистами, [которые] напрямую заинтересованы в продвижении инновационных решений проблем социальной политики, поскольку такие инициативы обогащают их профессиональный опыт и повышают их карьерные перспективы» [Weyland 2004: 15]. Они были восприимчивы к зарубежным моделям, пришедшим из более успешных социально-экономических систем – моделям, которые представлялись престижными и сулили решение застарелых проблем. Со своих постов в министерствах социальной сферы и комитетах по социальной политике Верховного Совета, преимущественно не встречая организованного общественного или профессионального сопротивления, они внедряли эти модели в рамочные законы, которые проходили через законодательную власть. Дальнейшая разработка и реализация социального законодательства осуществлялась в основном посредством президентских декретов (указов).
Модели децентрализации, которые продвигались всемирными структурами и МФИ, вписывались в многочисленные политические и экономические программы реформистского государства и профессиональных элит. Децентрализация, по мнению ее сторонников, была призвана обеспечить повышение эффективности в условиях сокращения ресурсов и тем самым смягчение последствий сокращения бюджета. Она должна была стимулировать субнациональные правительства к эффективному сбору и использованию доходов. Лица, наделенные полномочиями принимать решения на местах, были ближе к местным интересам и условиям, что делало их более оперативными и подотчетными, по сравнению с находящимися в центре. Децентрализация управления сферами образования и здравоохранения должна была обеспечить более широкую вовлеченность всех заинтересованных лиц, укрепить демократические институты, предоставить поставщикам услуг большую автономию и расширить права и возможности местных общин. Она также оправдывала передачу полномочий и ответственности региональным элитам. Как утверждает Венди Хантер в своем исследовании по децентрализации образования в Латинской Америке, «разрозненные силы могли рассматривать децентрализацию как согласующуюся с их собственными позициями и объединиться под этим единым знаменем» [Hunter 2006: 12] (цитируется с позволения автора).
Согласно сравнительной литературе, как бюрократия социального сектора, так и профсоюзы государственного сектора, как правило, сопротивляются таким мерам реструктуризации. Администраторы и поставщики услуг в значительной степени заинтересованы в сохранении статус-кво. По словам Джоан Нельсон,
…во всем мире врачи и другие поставщики услуг здравоохранения предсказуемо выступают против тех аспектов реформы, которые, как им кажется, угрожают их доходам, статусу, независимости и устоявшейся практике работы.
<…> Они ожесточенно оспаривают реформы, передающие часть контроля <…> региональным или муниципальным органам власти [Nelson 2004: 33–34].
Профсоюзы работников здравоохранения и образования, как правило, выступают против децентрализации, поскольку она устраняет централизованные переговоры о заработной плате, и сопротивляются приватизации и мерам по повышению эффективности, угрожающим рабочим местам и безопасности. Однако возможности профсоюзов блокировать реформу или договариваться о компенсациях, таких как повышение зарплаты, варьируются в зависимости от их силы и возможностей найти политических союзников [Murillo 1999]. В начале 1990-хгодов российские профсоюзы работников государственного сектора, которые в любом случае никогда не участвовали в серьезных переговорах о заработной плате, не имели ни союзников в лице политических партий, ни влияния в правительственных министерствах. Бюрократия социального сектора и элитные профессиональные организации были дезорганизованы, а в некоторых случаях буквально расформированы.
Децентрализация образования и здравоохранения в конце 1980-х – начале 1990-х годов поощрялась глобальными политическими структурами и МФИ по всей Латинской Америке и Восточной Европе, поскольку должна была решить проблемы чрезмерной