В 1719 году полномочия назначения губернаторов перешли к Сенату, важнейшему органу управления, созданному Петром для руководства страной в его отсутствие. В 1728 году при Петре II в соответствии с «Наказом губернаторам и воеводам и их товарищам» губернаторы получили право осуждать виновных на смертную казнь. Существенно расширились полномочия губернаторов и при Анне Иоанновне, давшей своему наместнику в Москве графу Семену Андреевичу Салтыкову (он был двенадцатым московским генерал-губернатором) следующие указания: следить и наблюдать за всеми московскими чиновниками и учреждениями, немедленно сообщать в столицу о непорядках и безобразиях, а в исключительных случаях для предотвращения оных принимать решения самому, на месте.

А в екатерининскую эпоху, в 1764 году, в выпущенном «Наставлении» губернаторы и вовсе были названы «хозяевами» своих территорий. Причем хозяйские права не остались на бумаге: все учреждения губернии поступали в полное распоряжение их наместников с правом увольнения чиновников, а подчинялись наместники только лишь императрице и Сенату. Лишь двух генерал-губернаторов императрица выделила особо, издав для них отдельные «Наставления московскому и санкт-петербургскому генерал-губернаторам». В это время (1763–1772) Москвой управлял Петр Семенович Салтыков, сын того Салтыкова, о котором мы упоминали выше. Согласно высочайшим указаниям, П.С. Салтыков должен был раз в три года объезжать свои владения, чтобы поощрять крестьян самим выращивать хлеб, потому как они из-за своей лени этого не делают, а покупают его в городах. Из-за этого, беспокоилась Екатерина, хлеб в городах отличается такой дороговизной.

Однако переломным этапом в развитии городского самоуправления стала губернская реформа 1775 года, проведенная Екатериной II и надолго закрепившая новую структуру власти в губерниях. Итогом реформы, закрепленной в «Учреждениях для управления губерний Всероссийския империя», стало определение губернии как основной административно-территориальной единицы с населением в 300–400 тысяч человек[55]. Во главе губернии стоял губернатор, опиравшийся на свою канцелярию – губернское правление, контролировавшее деятельность губернских учреждений. Решением финансовых вопросов занимался вице-губернатор, судебных – прокурор и т. д. Несколько губерний объединялись в генерал-губернаторство. Самих же генерал-губернаторов переименовали в наместников. Московский и санкт-петербургский генерал-губернаторы стали именоваться главнокомандующими (указ от 13.06.1781 года «О новом расписании губерний с означением генерал-губернаторов»).

Суть этой реформы состояла в том, чтобы превратить пост генерал-губернатора в главный надзорный орган на местах, несколько подняв его статус как непосредственного руководителя губернией (эти функции оставили губернаторам), но с такими полномочиями, чтобы генерал-губернатор, если нужно, мог и поправить губернатора, принять решение за него. Губернатор выполнял административно-полицейскую функцию, а генерал-губернатор – еще финансовую и судебную. Т. е. генерал-губернатор – тот же царь, но в масштабах своей территории. Отличие лишь в том, что он не был помазанником божьим и над ним был другой царь.

В Москве генерал-губернатором или главнокомандующим с 1782 по 1784 годы был граф Захар Григорьевич Чернышев. И хотя управлял он недолго, но в наследство будущим начальникам Москвы он оставил один из главных символов власти – свой дом на Тверской улице, где и по сей день размещается мэрия столицы.

На первый взгляд, новая система власти отличалась стройностью и простотой (чувствовалась женская рука государыни императрицы). Здесь было предусмотрено все: кто и за что должен отвечать, а главное – перед кем. Благодаря губернской реформе Екатерины II в Москве, образно говоря, было посажено крепкое и разветвленное дерево власти с сильными и длинными ветвями, держащими на себе административные, полицейские, судебные, хозяйственные и финансовые органы. Корни этого дерева питались российским законодательством, а на вершине находился генерал-губернатор.

Основы созданной губернской реформой управленческой системы сохранялись до 1918 года. Правда, отдельные изменения в эту систему вносились и при следующих монархах. Например, при Павле I, ревизовавшем законодательное наследство своей матери и издавшем указ «О новом разделении государства на губернии». Он вновь передал часть функций генерал-губернаторов губернаторам, издав в 1796 году указ «О новом разделении государства на губернии». Институт же генерал-губернаторства при нем и вовсе перестал существовать.

Самих же генерал-губернаторов стали называть военными губернаторами. Но на практике все осложнялось местными и личностными особенностями царских сановников.

При Александре I в 1802 году наместников губерний подчинили Министерству внутренних дел, восстановив при этом и должности генерал-губернаторов. Именно по представлению министра император их и назначал. Интересные свидетельства об отношениях министерства внутренних дел и губернаторов находим мы в Отчете Третьего Отделения Императорской Его Величества канцелярии за 1832 год: «При всем разумении, при всем усердии гражданского губернатора он необходимо встречает затруднения в сохранении должного в губернии устройства и порядка. Должно к сему присовокупить, что и из числа губернаторов есть многие, которые худо разумеют свое дело и руководствуются людьми неблагонадежными. Министерство внутренних дел встречает затруднения находить достойных губернаторов; звание сие в общем мнении потеряло свою значительность, и люди образованные и с достатком отклоняются от сей должности, зная, с какою она сопряжена трудностью и строгою ответственностью и сколь ничтожны средства, коими губернатор должен действовать»[56].

В 1853 году Николай I утвердил «Общую инструкцию генерал-губернаторам». В этой инструкции в очередной раз был определен круг обязанностей главного начальника губернии: он отвечал не только за государственную безопасность и исполнение российских законов, но и за безопасность продовольственную и даже санитарную. Он имел право надзирать и контролировать деятельность подведомственных учреждений и судов. Генерал-губернатор был наделен полномочиями принимать чрезвычайные меры в целях пресечения беспорядков и волнений.

Эта инструкция призвана была также обозначить систему разделения власти между генерал-губернатором и губернатором на местах. Губернатор, заведуя всеми текущими административными делами в местности, должен был исполнять все законные требования, предложения и предписания генерал-губернатора. Но, являясь вторым лицом в местной администрации после генерал-губернатора, губернатор тем не менее не был его заместителем. В инструкции оговаривалось, что в отсутствие генерал-губернатора губернатор управляет по правилам своей должности на том же основании, как в губерниях, где нет генерал-губернаторов[57].