После создания верхних эшелонов власти большевики начали внедрять Советы на местах. За первый месяц после переворота 48 губерний по форме власти стали советскими. Процесс советизации затянулся на Кавказе, в Средней Азии, в Правобережной Украине.

Не просто пришлось новым властям – у самих опыта управления не имелось, а старые кадры часто отказывались сотрудничать с ними. Только в Петрограде в первые дни функционирования Советов не вышли на рабочие места около 10 тыс. служащих банков, 6 тыс. почтовых работников, 4,6 тыс. телеграфистов, 20 тыс. конторщиков.

На саботажников, так стали называть лиц, не желавших служить новой власти, началось широкое наступление. СНК создает мощный карательный орган – Всероссийскую Чрезвычайную Комиссию по борьбе с контрреволюцией и саботажем (ВЧК) во главе с Ф.Э. Дзержинским . Тут же родилась матросско-чекистская частушка:

Жестокие расправы с противниками новой власти позволили Ленину уже весной 1918 г. заявить: «…Теперь мы саботаж сломили…»

На начальном этапе образования Советов нередко «демократическая» неразбериха затмевала элементарный здравый смысл. Лозунг «Вся власть Советам!» многие местные Советы расценили как право не подчиняться вышестоящим органам власти, в результате чего появились десятки новых республик: республиками объявляли себя даже уезды со своими ЦИК и СНК.

К лету 1918 г. Советы были созданы почти повсеместно. Но они, по замыслу предназначенные для взятия власти, теперь должны были заниматься повседневной созидательной работой. Советы – выборные органы, следовательно и решать вопросы обустройства жизни и быта граждан, т. е. строить новую жизнь, они должны были коллегиально. Однако под предлогом сложной внутренней и внешней обстановки (Гражданская война, разруха, голод и т.п.) происходила отмена коллегиальности. Когда же многие трудности были преодолены, даже когда Гражданская война закончилась, возвратиться к коллегиальности и тогда оказалось не просто: многие советские работники никак не желали расставаться с единоначалием и администрированием.

Обострялась борьба за власть в высших эшелонах государства. Все чаще стали вступать в противоречия ВЦИК и СНК. Дело доходило до того, что СНК издавал декреты, о которых ВЦИК не ставился даже в известность, а его члены узнавали о них из газет. Таким образом, СНК превращался в орган, объединяющий исполнительную и законодательную власть. А после июля 1918 г., когда правительство стал однородно-большевистским, а во ВЦИК образовалось большинство большевиков, функции этих двух органов были, без постановлений и решений, фактически перераспределены: СНК реально правил, ВЦИК лишь голосовал за решения СНК.

Третья структура власти – ЦК РКП(б) оказалась самой влиятельной, вознесшись и над ВЦИК, и над СНК. Такое положение обеспечивало постепенное сращивание партийных органов с государственными. Учитывая, что Ленин руководил и партией, и СНК, ВЦИКу только и оставалось соглашаться с их решениями. Сращивание трех властей переместилось в низы вплоть до сельских Советов.

Неразбериху в управлении вносило также создание новых параллельных органов власти. Летом 1918 г., наряду с советами, в деревне появились комитеты бедноты – Комбеды . (Эсеры быстро окрестили комбеды «комитетами лодырей».) Декретом ВЦИК в их обязанности входило: распределение хлеба и сельскохозяйственных орудий; оказание содействия местным продовольственным органам в изъятии хлеба у кулаков и богатеев и т.д. Но разве не Советы крестьянских депутатов как органы местной власти должны решать эти задачи? Советы. Тогда в чем дело? Большевиков подвигло на этот шаг то обстоятельство, что во многих Советах преимущество было не за ними, и принимали там решения, не всегда совпадавшие с политикой правящей партии. В Комбеды же вошли бедняки, которым делиться было нечем, но которые охотно выгребали закрома и погреба у зажиточной части деревни.

Через полгода ВЦИК упразднит комбеды, а в ходе перевыборов в Советы часть комбедовцев вольется в их состав.

Обширную неразбериху среди властей вызвали Продовольственные отряды (продотряды). «Изобретение» это не Ленина и не Троцкого, Временного правительства, просто большевики не стали разрушать эту структуру. Назначение продотрядов – изымать часть продовольствия у населения, хотя нередко после их наезда и без того худые амбары крестьян оставались совершенно пустыми. Народ волновался. Многие, кто еще верил новой власти, писали жалобы в СНК, ВЦИК, самому Ленину.

...

Уникально, но достоверность содержания письма было заверена председателем местного Совета. О чем это говорит? Советы были бессильны против любых действий продотрядов.

...

Нередко работа Советов подменялась на местах распоряжениями вышестоящих руководящих работников исполнительной власти. Известен случай, когда заместитель Наркома продовольствия РСФСР распорядился арестовать весь уездный исполком Совета за невыполнение какого-то его указания.

Слабость Советов как органов власти определялась крайне недостаточной общей и политической грамотностью их руководителей. В начале 1920-х годов проверочные комиссии установили, что среди них число политически грамотных не превышало 30%.

Узаконивание и упорядочение работы властей должна была обеспечить Конституция Советской Республики, принятая на V Всероссийском съезде Советов (1918), – первая конституция в истории России. В ней закреплялась руководящая роль рабочего класса, все «бывшие» (эксплуататоры, полиция, служители религиозных культов и т.п.) лишались избирательных прав. Согласно Конституции, высшим органом власти провозглашался съезд Советов. Ему принадлежало право формировать постоянный распорядительный орган – Всероссийский центральный исполнительный комитет (ВЦИК) и правительство – Совет народных комиссаров – СНК.

Таким образом, на начальном этапе развития Советской России наблюдалось юридическое разделение властей, но механизм взаимодействия между ними по горизонтали и вертикали носил архаичный характер, что приводило к неразберихе и хаосу. Не угасали противоречия и в самих Советах. Бедствием для Советов было открытое вмешательство в их деятельность партийных комитетов и ячеек, а также вышестоящих начальствующих лиц.