За децентрализацию и управление на уровне соседских общин можно найти много мощных аргументов, но столько же убедительных аргументов мы найдем за управление на уровне метрополии. Несомненно, мы могли бы привести здесь аргументы за администрирование на уровне городских районов среднего размера или за охватывающее более широкую территорию городское управление. Эти аргументы не противоречат друг другу, поскольку нужно разработать такую модель территориальной организации, которая, будучи иерархичной по своей природе, позволяла бы максимальное местное участие и в то же время предоставляла бы близкий к оптимальному уровень обеспечения населения общегородскими службами. На самом деле такого рода иерархическая организация уже существует в Британии и США. Проблема в том, чтобы определить, является ли существующая организация подходящей или на деле она является препятствием, — вопрос, который был задан в Отчете Редклиф — Мода. К сожалению, на вопросы такого рода нет простого ответа, хотя найти его было бы крайне важно для обеспечения контроля механизмов перераспределения реального дохода. Фактически, если мы сможем найти правильный ответ, мы решим общий вопрос, который задается в этой книге, — возможно ли гармонизировать стратегии управления пространственной формой и социальными процессами таким образом, чтобы достичь некоторых общих социальных целей?

Предсказание будущего городской системы требует всестороннего понимания процессов, вызывающих изменения, и реалистичной оценки направления, в котором эти социальные процессы развивают социальную систему как целое. Я сосредоточил свое внимание на механизмах, управляющих перераспределением дохода, и предположил, что они способствуют большему неравенству и большей несправедливости. Если этот тренд не будет изменен, я полагаю почти с полной уверенностью, что мы приближаемся ко времени серьезных конфликтов (которые могут быть насильственными) в городской системе. В США достаточно доказательств тому, что начинается открытый конфликт. В Британии также идут сходные процессы. Поэтому я делаю вывод, что для будущего социальной системы усиление текущих тенденций станет разрушительным — это уже стало критической ошибкой городского планирования 1960-х годов. Как отмечает Хувер (Hoover, 1968, 260), планировщики часто принимают status quo за идеал, что неприемлемо, «если мы полагаем, что status — это не то, что должно быть quo». Поэтому я считаю представление о том, что мы движемся семимильными шагами к эре небывалого процветания и электронного рая, необоснованными, поскольку это расходится с результатами моего анализа и элементарным наблюдением. Отчасти проблемой будет экология, ведь мы, как указывает Мишан (Mishan, 1967), разворачиваем перед собой ковровую дорожку возможностей, одновременно в удвоенном темпе сворачивая ее за собой. Но отчасти проблема будет заключаться в мудром контроле над социальной и пространственной организацией внутри городской системы. Здесь перед нами стоит грандиозная задача. Успешное формирование адекватной политики и предвидение ее последствий будет зависеть от масштабного междисциплинарного штурма в изучении социального процесса и пространственной формы городской системы.

В географическом анализе важную роль играет нормативное мышление. Социальная справедливость — это нормативный концепт, и поэтому удивительно, что соображения социальной справедливости не стали неотъемлемой частью географических методов анализа. Причина лежит на поверхности. Нормативные методы, используемые обычно географами для исследования проблем местоположения, сформировались в лоне классической теории размещения. Такие теории в целом Парето-оптимальны, поскольку они определяют в качестве оптимального образца размещения тот, при котором ни один индивид не может поменять местоположение таким образом, чтобы получаемые им от этого изменения преимущества не ухудшили ситуацию для другого индивида. Таким образом, применение теории размещения строится обычно на критерии эффективности. Эффективность, конечно, может быть определена по-разному, но в теории размещения под ней обычно понимается минимизация совокупных издержек перемещения (совершаемого под влиянием спроса и предложения) в рамках определенной пространственной системы. Модели этого типа не уделяют внимания последствиям решений о размещении для распределения дохода. Так что географы тут последовали за экономистами, переняв их стиль мышления, в котором вопросы распределения выносятся за скобки (в основном потому, что они провоцируют нежелательные этические и политические суждения), а эффективные «оптимальные» образцы размещения высчитываются, принимая за данность определенное распределение дохода. Этот подход явно игнорирует нечто важное. Отчасти отстранение от нормативного мышления и движение к поведенческим и эмпирическим объяснениям может толковаться как поиск более адекватного подхода к проблемам размещения. Такая реакция на нормативные методы была, безусловно, здравой, но не вполне верно направленной. Дело не в самом нормативном моделировании, а в тех нормах, которые встроены в эти модели. Поэтому в этой главе я хотел бы уйти от стандартной формы нормативного анализа и посмотреть на возможность создания нормативной теории пространственного или территориального размещения, основанной на принципах социальной справедливости. Я не предлагаю этот подход как альтернативу теории, основанной на эффективности. В конечном итоге было бы полезнее всего, если бы эффективность и распределение исследовались вместе. Причины такого предпочтения очевидны. Если, в краткосрочной перспективе, мы просто гонимся за эффективностью и игнорируем социальные издержки, тогда те индивиды или группы, которые принимают их на себя, вероятно, станут позже источником неэффективности, либо снижая то, что Лейбенштайн (Leibenstein, 1966) называет «х-эффективностью» (те неосязаемые элементы, которые мотивируют людей сотрудничать и принимать участие в социальном процессе производства), либо проявляя антисоциальное поведение (такое, как преступность и наркозависимость), что будет неизбежно требовать перенаправления части производственных инвестиций на его исправление. То же самое можно сказать об одержимой погоне за социальной справедливостью. В долгосрочной перспективе думать только о том, как бы лучше с социальной точки зрения распределить продукт, объемы которого на рынке уменьшаются из-за неэффективного использования ограниченных ресурсов, контрпродуктивно. Поэтому в широкой перспективе социальная справедливость и эффективность — это одно и то же. Но поскольку вопросы социальной справедливости постоянно отодвигаются на задний план (за исключением политической риторики) и присутствует настойчивая тенденция пренебрегать ими при краткосрочных анализах, я сделаю наоборот и отодвину в сторону вопросы эффективности. Однако это не должно означать, что эффективность тут неважна.

Концепция социальной справедливости не является всеобъемлющим проектом, в котором заключено наше представление о лучшем обществе. Она достаточно ограниченна. Справедливость в основном понимается как принцип (или набор принципов) разрешения ситуаций с конфликтующими притязаниями. Эти конфликты могут возникать во многих случаях. Социальная справедливость — это конкретное применение принципов справедливости к конфликтам, которые возникают из необходимости социального сотрудничества для достижения индивидуального успеха. Путем разделения труда можно увеличить производительность; затем встает вопрос, как распределить результаты этого труда между участвовавшими в производстве. Следовательно, принцип социальной справедливости применим к распределению результатов труда и затрат, связанных с процессом совместного труда. Этот принцип также относится к социальной и институциональной организации, связанной с деятельностью по производству и распределению. Поэтому можно распространить его и на конфликты по поводу источника власти и органов принятия решений, распределения влияния и наделения статусом, регулирующих и контролирующих институтов и т. д. Суть всех этих случаев в том, что мы ищем принцип, который позволит нам оценить произведенное распределение в отношении индивидов, групп, организаций и территорий, а также оценить те механизмы, которые мы используем при осуществлении этого распределения. Коротко говоря, нам нужно выяснить, как произвести справедливое распределение справедливым путем.