Рузвельт не особенно вмешивался во внешнюю политику, хотя именно по его вине была сорвана Лондонская экономическая конференция 1933 г. Впоследствии Хэлл напишет о ней: «В Лондоне самая ожесточенная борьба развернулась между США, Англией и Францией. Диктаторские нации заняли место в первом ряду, наблюдая за великолепной потасовкой. С этого момента они могли действовать уверенно: в военной сфере — вооружаться в относительной безопасности, в экономической — сооружать стены самообеспеченности в интересах подготовки к войне»[185]. Что до Японии, то президент считал, что опасность с ее стороны не может быть громадной. «Мы можем нанести ей поражение голодной смертью», — заявил он, имея в виду громадную зависимость японской экономики от американских поставок[186].

Изменение международной обстановки требовало от США обозначить свою позицию в отношении стран агрессоров. В конце 1934 — начале 1935 г. в связи с началом итало-абиссинской войны изоляционистское большинство в конгрессе стало настойчиво проталкивать закон о нейтралитете, предполагавший обязательное эмбарго на торговлю оружием и военными материалами с воюющими странами. К лету 1935 г. в конгрессе находилось 20 законопроектов, правительственный проект, который предусматривал определенную свободу для президента, прежде всего в вопросах о сроках введения эмбарго и вводивший различия между агрессором и его жертвой, не нашел поддержки в конгрессе. Сенаторы, угрожая обструкцией ряда законопроектов «нового курса»[187], вынудили президента согласиться с их вариантом.

31 августа 1935 г. закон о нейтралитете был принят, он предполагал запрещение поставок оружия и военного снаряжения воюющим странам; устанавливал систему учета производства вооружений и выдачу специальных лицензий на внешнюю торговлю ими. Военным кораблям воюющих стран запрещалось входить в порты США, торговые корабли за подозрение в транспортировке оружия в эти страны задерживались. Закон не предусматривал различий между агрессором и его жертвой и налагал одинаковые санкции на обе стороны; кроме того, в законе предусматривалось эмбарго лишь на торговлю оружием и военными материалами, но ни слова не говорилось о стратегическом сырье. Основной целью такого закона было — уменьшить возможные поводы для вступления в конфликт с одной из противоборствующих сторон, и здесь Рузвельт пошел на поводу у изоляционистов. Однако стоит согласиться с тем, что закон о нейтралитете был выгоден скорее тоталитарным и фашистским режимам Италии, Японии, Германии, но никак не их жертвам, поскольку первые нуждались в стратегическом сырье, которое США поставляли исправно, а вторые в вооружении, на которое было наложено эмбарго. В этом случае стоит согласиться с мнением большей части отечественных историков, которая хорошо выражена Н.Н. Яковлевым: «Курс американских "изоляционистов"... был на руку агрессорам»[188].

5 октября 1935 г. Рузвельт наложил эмбарго на обе стороны итало-абиссинского конфликта. Однако в Белом доме прекрасно понимали, кому на руку играет закон о нейтралитете. Пытаясь хоть как-то компенсировать недостатки закона 30 октября 1935 г., Рузвельт призвал к «моральному эмбарго» на вывоз в Италию стратегических материалов. 15 ноября государственный секретарь Хэлл заявил, что торговля стратегическими материалами, такими как нефть, медь, железный и стальной лом, «противоречит политике Соединенных Штатов... и духу акта о нейтралитете»[189]. Однако более активные действия правительства натыкались на сопротивление со стороны предпринимателей и конгрессменов. Деловая верхушка никак не хотела терять колоссальных прибылей, а контролируемые ими сенаторы не давали администрации свободы действий в этом вопросе.

В феврале 1936 г. истек срок действия первого закона о нейтралитете, в связи с этим 29 февраля Конгресс принял второй закон, который включал в себя ряд серьезных дополнений. Во-первых, закон предполагал наложение эмбарго не только на воюющие страны, но и на страны так или иначе участвующие в конфликте, кроме того, воюющим странам запрещалось предоставление долгосрочных займов и кредитов, но разрешались краткосрочные. 1 мая 1937 г. был принят очередной, третий закон о нейтралитете, также включавший определенные поправки. Так закон распространялся и на гражданские войны, кроме того, вводился новый порядок продажи стратегических материалов (кроме вооружений и военных материалов), получивший название «плати и вези» (cash and carry). Смысл поправки сводился к тому, что в случае, если президент объявлял, что продажа определенных материалов может вовлечь США в войну, они могли быть проданы только за наличный расчет и транспортировались судами государства покупателя[190]. Характеризуя закон, сенатор Бора говорил: «Мы хотим избежать любого риска и любой опасности, но намерены получать всю прибыль»[191]. Фактически законы о нейтралитете лишали администрацию Рузвельта возможности вмешиваться в военные конфликты или отстаивать американские интересы чужими руками, полностью ограничив инициативу президента во внешнеполитических вопросах.

Кое-как «переварив» Маньчжурию, Япония устремила свой алчный взор на сопредельные территории Китая. Последствия экономического кризиса все еще тяжким бременем лежали на японской экономике, поэтому вопросы о захвате новых рынков и вытеснении конкурентов стояли необычайно остро. Кроме того, планы японской экспансии распространялись далеко за пределы Поднебесной, и для их реализации требовались ресурсы. Нищая на полезные ископаемые Страна восходящего солнца отчаянно стремилась обеспечить собственную автаркию на случай войны. А война была тем единственным способом, при помощи которого Токио мог реализовать свои планы.

Однако возобновить военные действия Имперское правительство не решалось. Был выбран другой путь — путь наименьшего сопротивления. Лоскуты китайских провинций стремились продать свой непрочный суверенитет тому, кто сильнее. Тому, кто мог гарантировать правящей верхушке провинции сохранение власти и достатка. Именно на такие непрочные, сепаратистские звенья государственной цепи Китая было решено опереться в Токио. В дело пошли взятки и угрозы, причем как в адрес провинциальных элит, так и в отношении центрального правительства страны. 19 ноября 1935 г. Япония потребовала от Китая признания программы автономизации провинции Пайпинг, разработанной, естественно, в Токио. В противном случае Имперское правительство угрожало оккупацией региона. Следующей на очереди была провинция Хопей. 24 ноября китайская администрация восточного сектора демилитаризованной зоны в Хопее под руководством Ен Чжукенга объявила о независимости Восточного Хопея. Опорой данной «независимости» были японские штыки. Япония пригребла, таким образом, хопейские угольные копи, которые имели прямые транспортные коммуникации с морскими портами. Теперь японские транспорты могли доставлять в метрополию китайский уголь.