Авторы проектов рассчитывали, главным образом, на традиционные источники обеспечения призрения, среди которых были и благотворительные пожертвования. На практике они часто являлись единственным источником. Чтобы получать доходы с недвижимости и капиталов, учреждение призрения должно было прежде приобрести либо получить недвижимость и составить капитал. Многие учреждения не имели такой возможности и существовали за счет текущих пожертвований. У земств и городских общественных управлений были свои расходы, а штрафные, хозяйственные и прочие источники поступления средств были действительно «случайными». На рубеже XIX–XX вв. благотворительность по-прежнему представлялась важнейшим источником обеспечения призрения.

В 1895 г. комиссией была разработана и разослана по городам и земствам анкета, которая включала вопросы о количестве нуждающихся, о направлениях и формах осуществлявшегося в городах и губерниях призрения, об источниках его обеспечения, правах и обязанностях организаций и их взаимоотношениях с благотворительностью. Е. Д. Максимов по этому поводу отметил: «нельзя не приветствовать самого факта обращения правительственной комиссии к общественным учреждениям с запросом по делу, в котором они являются наиболее компетентными и осведомленными»[180]. Полученные в виде ответов на вопросы анкеты данные комиссией были обработаны, обобщены и опубликованы в 1896 г. в «Своде ответов земских и городских управлений на основные вопросы общественного призрения по запросу комиссии 30 марта 1895 г.»[181]. Кроме того, комиссией были обработаны и изданы собранные через Хозяйственный департамент МВД сведения об общественном призрении и благотворительных учреждениях в 44 губерниях России, а также обзор деятельности земств по общественному призрению в течение 30 лет[182].

Представленные в комиссию Грота проекты вызвали серьезные разногласия среди ее членов, которые не смогли выработать общий проект. Дело увязло в бюрократической рутине. К. К. Грот, видя и понимая это, в 1895 г. начал просить об отставке по состоянию здоровья с поста руководителя комиссии. Это было вполне уважительной причиной – ему исполнилось 80 лет. В 1896 г. Грот тяжело заболел и оставил работу. В марте 1897 г. он получил отставку, а в октябре скончался. С его отставкой комиссия фактически прекратила свою деятельность и вскоре была ликвидирована, а ее материалы переданы в Министерство внутренних дел, где практически никак не были использованы.

Чтобы дополнить и откорректировать хотя бы существовавший Устав об общественном призрении, Хозяйственный департамент МВД разработал проект изменений и дополнений в этот документ, но он даже не был принят к рассмотрению в государственном совете. «тем не менее, – отмечает современный исследователь, – работа комиссии не прошла бесследно – с конца 1890-х годов МВД в своих циркулярах и в практической деятельности стало учитывать „интеллектуальный капитал“, накопленный комиссией Грота»[183].

Основной причиной неудачи попытки разработать общегосударственное законодательство о призрении являлось отсутствие у власти ясного понимания того, каким оно должно быть, из каких источников финансироваться, какие категории населения охватывать и кому подчиняться. Административный аппарат самодержавия оказался не в состоянии самостоятельно разрешить эти вопросы. Не был способен осмыслить их и государь.

Представления последнего российского монарха о социальной политике не выходили, как отмечалось, за рамки традиционных патриархально-патерналистских воззрений на народ. Этому вполне отвечала деятельность благотворительных ведомств дома Романовых. В результате ни один из проектов реорганизации призрения, разработанных с конца XIX столетия до 1906 г., когда уже шла революция, не был востребован. Более того, ни один из законопроектов даже не обсуждался в государственном совете (имеется в виду дореформенный Госсовет, не имевший прав верхней палаты российского парламента).

К этому времени благотворительные ведомства дома Романовых накопили огромный опыт работы по оказанию социальной помощи практически всем категориям нуждающихся, кроме душевнобольных. Но ни одно из них ни до, ни после революции 1905–1907 гг. не представило своих соображений о реорганизации общественного призрения в стране. Работавшие в этих ведомствах специалисты, несомненно, понимали, что нужны серьезные реформы. Но инициатива «снизу» не поощрялась, а привилегированное положение ведомств вполне устраивало их руководителей и августейших покровителей. В императорской семье в начале XX столетия не нашлось человека, подобного принцу П. Г. Ольденбургскому, способного инициировать благотворительные ведомства и общегосударственные преобразования в области призрения.

Во втором десятилетии XX в. обсуждение российской общественностью проблем благотворительности и призрения вышло на новый уровень. В марте 1910 г. в Петербурге прошел Первый съезд русских деятелей по общественному и частному призрению. Инициатива его созыва принадлежала всероссийскому союзу учреждений, обществ и деятелей по общественному и частному призрению, созданному 15 февраля 1909 г. Второй общероссийский форум по общественному призрению был созван в мае 1914 г. Министерством внутренних дел.

Надо отметить, что такая форма обсуждения вопросов социальной политики не была новой. С 1877 г. проходили съезды уполномоченных петербургских благотворительных обществ. В 1886 г. в Москве работал съезд представителей учреждений детской помощи. Благотворительные ведомства дома Романовых съездов не проводили. Этому мешали их статус и порядок управления. Исключением было Попечительство императрицы Марии Александровны о слепых, которое провело два съезда – в 1901 и в 1909 гг. Эти съезды рассматривали широкий круг вопросов, связанных с призрением слепых, но имели ведомственный характер. Собрать общероссийский форум долгое время было невозможно. Власть допускала обсуждение социальных вопросов в печати, но отрицательно относилась к их рассмотрению на собраниях, особенно всероссийского масштаба.

В 1902 г. о проведении съезда ходатайствовал благотворительный совет, созданный Московским городским общественным управлением для координации такой деятельности в городе. Но против этого резко выступили Московский генерал-губернатор великий князь Сергей Александрович и министр внутренних дел В. К. Плеве, опасавшиеся обсуждения политически нежелательных вопросов. Безрезультатными оказались и ходатайства московского губернского земства о созыве съезда по общественному призрению.

После первой русской революции общественная атмосфера в стране стала иной. В феврале 1909 г. в Петербурге возникла общественная организация – всероссийский союз учреждений, обществ и деятелей по общественному и частному призрению, стремившийся объединить как отдельных лиц, так и существовавшие в России структуры. Цель союза была сформулирована известным теоретиком и организатором благотворительности С. К. Гогелем. В речи, посвященной открытию съезда, он, в частности, отметил, что союз «…имеет в виду посвятить свои труды даже не столько русским, нуждающимся вообще, сколько самой русской благотворительности, она то и является его главным и единственным клиентом, так как союз направит свою деятельность на упорядочение и объединение благотворительной деятельности по всей России. Такова цель нового общества»[184]. Характер деятельности союза определялся так: «роль посредника, советчика и ходатая наиболее отвечает задачам общества, которое является частным обществом, не имеет ни власти, ни намерения вмешиваться в дела отдельных обществ и учреждений, или тем менее с ними конкурировать»[185].