Передавая домостроения, в которых обитают трудовые коллективы, на попечение администрации предприятий и советских учреждений, власть, прежде всего, стремится усилить зависимость и отдельных членов коллективов, и их в целом от администрации — право лишать человека жилища оказывается эффективным средством принуждения к повышению качества труда и производственной дисциплины.

Но взятая с первых дней существования советской власти установка на создание трудо-бытовых коллективов реализуется не полностью. Прежде всего потому, что отсутствуют законодательные основания принудительного выселения прежних обитателей из домов, ныне закрепленных за предприятиями и учреждениями. А также потому, что отсутствует однозначное право выселять из ведомственного жилища тех, кто перестал работать на данном предприятии. Без этого невозможно освободить жилой дом для компактного заселения членами трудо-бытового коллектива и поддерживать стабильный состав коллектива, предоставляя жилище выбывших новым сотрудникам.

Законодательство этого периода сильно запутано и противоречиво, так как по вопросам выселения из ведомственного (именуемого «закрепленным») жилища одновременно существуют декреты, предписывающие выселение в административном порядке[370], и декреты, запрещающие выселение в административном порядке[371]. Причина — в разнонаправленности усилий, с одной стороны, НКВД, напомним, главного субъекта осуществления государственной жилищной политики, и наркоматов — с другой.

Интересы наркоматов направлены на укрепление контроля за ведомственным жилищем и на превращение его в средство воздействия на подчиненных. Наркоматы, прежде всего, озабочены состоянием собственных трудовых коллективов, постоянно размываемых текучкой, и не видят никаких иных средств принудительного воздействия на рабочих, кроме как привязать их к производству за счет ведомственного жилья. Исходя из этого наркоматы выступают с инициативами подготовки проектов постановлений, обеспечивающих им возможность использования ведомственного жилья для формирования целостных трудо-бытовых коллективов, а это означает, что они получают безграничные права по выселению из него всех посторонних.

Усилия НКВД направлены в противоположном направлении — на укрепление гарантий граждан во владении жилищем и, в частности, гарантий невыселения, потому что только таким путем, по мнению руководства НКВД, можно повысить ответственность населения за содержание жилища. «С точки зрения новой жилищной политики», — как указывается в Циркуляре НКВД № 547 от 21 декабря 1921 года — «всякого рода выселения и переселения становятся явлениями крайне нежелательного, отчасти даже недопустимого характера»[372]. «В связи с новыми принципами жилищной политики в Республике... выселения граждан в административном порядке хотя и являются с правовой точки зрения допустимыми, но... крайне нежелательны и вредны... и поэтому могут иметь место лишь в совершенно исключительных случаях острой общественной необходимости, каждый раз по особому мотивированному постановлению Исполкома»[373].

Из-за противоречивости законодательства прежних жильцов, до 1922 года, можно было лишь теснить и уплотнять (в ходе кампаний по изъятию излишков жилой площади) или куда-то переселять, причем с обязательным предоставлением «здорового жилища»[374]. Но начиная с 1922 года власть, в связи с необходимостью безотлагательного решения вопроса о формировании полноценных трудо-бытовых коллективов, принимает решение о «расчистке» домов, переданных предприятиям и учреждениям в виде «ведомственного жилья», от лиц, переставших работать на них. Декрет от 8 мая 1922 года снимает всякие ограничения с выселения нетрудового элемента из домов-коммун[375], в споре НКВД и наркоматов становясь на сторону последних.

Основываясь на положениях декрета от 8 мая 1922 года, Народный комиссариат путей сообщения и Народный комиссариат юстиции через два месяца — в июле 1922 года — издают постановление, разъясняющее, что в основание пользования жилыми помещениями железнодорожными служащими «положено не частно-договорное начало, а служебно-должностное отношение»[376]. Это означает, что «смерть, перевод или увольнение одного служащего незамедлительно влекут замену его другим служащим с предоставлением ему жилого помещения, занимавшегося предшественником»[377]. А принятый 6 сентября 1922 года[378] декрет СНК «Об изменении декрета о невыселении в административном порядке граждан из занимаемых ими помещений» усиливает властные возможности наркоматов, предписывая выселять граждан, не принадлежащих к данному предприятию или учреждению, из всех без исключения домов, закрепленных за ними[379]. В декрете указывается: «Выселение граждан из занимаемых ими помещений производится по судебному решению помимо случаев хищнического отношения к жилью или неуплаты квартирной платы еще по следующим случаям... Из домов, закрепленных за предприятиями и учреждениями как для занятий, так и для жилья рабочих и служащих, лица, не связанные или потерявшие связь с данным предприятием или учреждением, выселяются в административном порядке по решению руководящего органа данного учреждения или предприятия»[380]. Тем самым наркоматы получают законодательные основания расчищать жилище от лиц, утративших с подведомственными предприятиями трудовую связь, предоставлять освободившееся жилище новым работникам и усиливать зависимость рабочих и служащих от администрации.